ПОСТАНОВА
Іменем України
04 вересня 2019 року
м. Київ
справа №826/13852/17
адміністративне провадження №К/9901/59758/18
Верховний суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Стародуба О.П., Єзерова А.А.,
за участю секретаря судового засідання Шоробури С.В.,
представника позивача Єрмоленко Є.В.,
представника відповідача Вернигори М.С.,
представника третьої особи Крайньої Л.В.,
особи, що приєдналася до касаційної скарги, ОСОБА_3.,
розглянув у відкритому судовому засіданні справу за
за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України
на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 14.03.2018 (колегія у складі суддів Кармазіна О.А., Катющенка В.П., Скочок Т.О.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25.07.2018 (колегія у складі суддів Глущенко Я.Б., Кузьмишиної О.М., Пилипенко О.Є.)
у справі №826/13852/17
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "МФК "Едельвейс"
до Державної архітектурно-будівельної інспекції України,
третя особа - Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації),
про визнання протиправним та скасування рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1. До Окружного адміністративного суду м. Києва звернулося Товариство з обмеженою відповідальністю "МФК "Едельвейс" з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправним та скасування рішення від 19 червня 2017 року про скасування Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на АДРЕСА_1 . Києва від 08 червня 2015 року №344/15/12/009-15.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 14.03.2018 позов задоволено.
3. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 25.07.2018 апеляційну скаргу Державної архітектурно - будівельної інспекції України, до якої приєднався народний депутат України ОСОБА_3, задоволено частково:
- рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 14.03.2018 змінено;
- виключено із мотивувальної частини рішення посилання суду як на підставу задоволення позову - відсутність у Головного інспектора будівельного нагляду Департаменту Державної архітектурно - будівельної інспекції у м. Києві повноважень на скасовування Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на АДРЕСА_1 від 08.06.2015 №344/15/12/009-15;
- в іншій частині рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 14.03.2018 залишено без змін.
4. 20.08.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Відповідача на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 14.03.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25.07.2018.
5. У касаційній скарзі Відповідач із посиланням на порушення судом першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права просив судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.
6. Ухвалою Верховного Суду від 18.09.2018 відкрито провадження у справі.
7. 10.10.2018 надійшов відзив від Позивача.
8. 24.10.2018 надійшла заява про приєднання до скарги ОСОБА_3 ОСОБА_3 заявляв клопотання про зупинення виконання оскаржуваних рішень. Ухвалою від 31.07.2019 Суд зупинив дію оскаржуваних судових рішень.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Київською міською радою прийнято рішення від 15.12.2011 № 940/7176 "Про передачу товариству з обмеженою відповідальністю "МФК "Едельвейс" земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування адміністративно-житлового комплексу з вбудованими та прибудованими приміщеннями громадського, розважального і торговельного призначення, з наземним і підземним паркінгами, зі знесенням існуючого майнового комплексу на
АДРЕСА_1 . За цим рішенням Київська міська рада вирішила передати товариству з обмеженою відповідальністю "МФК "ЕДЕЛЬВЕЙС", за умови виконання пункту 2 цього рішення, в довгострокову оренду на 15 років земельну ділянку площею 0,64 га для будівництва, експлуатації та обслуговування адміністративно-житлового комплексу з вбудованими та прибудованими приміщеннями громадського, розважального і торговельного призначення, з наземним і підземним паркінгами, зі знесенням існуючого майнового комплексу на АДРЕСА_1 у зв`язку з переходом права власності на майно (витяг про реєстрацію права власності на нерухоме майно від 08.07.2010, серія НОМЕР_1 та договір купівлі-продажу від 29.06.2010, зареєстрований в реєстрі за N 1088) за рахунок земель, відведених відповідно до рішення Київської міської ради від 25.03.2010 N 479/3917 "Про передачу товариству з обмеженою відповідальністю "МІГОЛАТ-ІНВЕСТ" земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування адміністративно-житлового комплексу з вбудованими та прибудованими приміщеннями громадського, розважального і торговельного призначення, з наземним і підземним паркінгами, зі знесенням існуючого майнового комплексу на АДРЕСА_1 ", право користування якою посвідчено договором оренди земельної ділянки від 19.07.2011 N 91-6-00932 (лист-згода від 24.10.2011 N 1987).
11. Цим же рішенням зобов`язано позивача: виконати вимоги, викладені в листах Головного управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища від 25.12.2009 N 19-15172, від 29.12.2009 N 09-15277, Київської міської санепідстанції від 02.07.2008 N5042, Головного управління екології та охорони природних ресурсів від 23.09.2009 N 071/04-4-22/5043, Державної служби з питань національної культурної спадщини від 05.06.2008 N 22-1462/35, дочірнього підприємства "Інститут генерального плану міста Києва" від 28.03.2008 N 931 та Головного управління земельних ресурсів.
12. 17.04.2015 між Київською міською радою та позивачем укладено договір оренди земельної ділянки. Об`єктом оренди відповідно до цього Договору є земельна ділянка по АДРЕСА_1 площею 0,6443 га; цільове призначення - для будівництва, експлуатації та обслуговування адміністративно-житлового комплексу з вбудованими та прибудованими приміщеннями громадського, розважального і торговельного призначення, з наземним і підземним паркінгами, зі знесенням існуючого майнового комплексу; кадастровий номер 8000000000:91:078:0117. Цього ж дня складено акт приймання-передачі земельної ділянки.
13. 08.06.2015 Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) видав позивачу Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на вул. Половецькій, 4 у Шевченківському районі (№344/15/12/009-15) (далі - Містобудівні умови).
14. У Містобудівних умовах зазначено наміри забудови - будівництво житлового комплексу з прибудованими приміщеннями торговельного призначення, а також посилання на містобудівну документацію:
- Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року, затверджений рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804;
- Межі історико-культурних заповідників і зон охорони пам`яток історії та культури м. Києва (рішення виконкому Київської ради народних депутатів від 16.07.1979 № 920, 10.10.1988 №976, розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17.05.2002 № 979, наказ Міністерства культури, туризму України від 23.12.2005 № 1076;
- Концепція стратегічного розвитку м. Києва (І стадія Генерального плану розвитку м. Києва та його приміської зони до 2025 року), схвалена рішенням Київської міської ради від 16.09.2010 № 35-4847.
15. У Містобудівних умовах зазначено функціональне призначення земельної ділянки - частково територія громадських будівель та споруд та промислова територія - відповідно до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804;
- до початку проектування отримати висновок КО "Інститут Генерального плану" щодо врахування цільового призначення ділянки в матеріалах Генерального плану 2025р. та привести функціональне призначення земельної ділянки у відповідність до містобудівної ініціативи на виконання п. 2 ст. 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності";
- територія житлово-громадської забудови (перспективна) відповідно до Концепції стратегічного розвитку м. Києва (І стадія Генерального плану розвитку м. Києва та його приміської зони до 2025 року), схваленої рішенням Київської міської ради від 16.09.2010 № 35-4847.
16. 18.01.2017 між позивачем та Комунальною організацією виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) "Інститут Генерального плану м. Києва" (далі - Інститут Генерального плану м. Києва) укладено договір № 6/КП-17.
17. Відповідно до умов цього договору виконавець взяв на себе зобов`язання по виконанню робіт з перевірки функціонального призначення території та підтвердження можливості будівництва, експлуатації та обслуговування адміністративно-житлового комплексу з вбудованими та прибудованими приміщеннями громадського, розважального і торговельного призначення з наземним і підземним паркінгом по вул. Половецькій, 4 у Шевченківському районі м. Києва відповідно положень Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 p., проекту Генерального плану м. Києва, та врахування в проекті Генерального плану м. Києва її та у проекті детального плану території Татарки та Лук`янівки у Шевченківському районі м. Києва.
18. Комунальною організацією "Інститут Генерального плану м. Києва" надано висновок від 18.08.2017 № 15-1557, за яким функціональне призначення земельної ділянки відповідно до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002р. № 370/1804: частково промислові території, частково території громадських будівель та споруд. Функціональне призначення земельної ділянки відповідно до проекту Генерального плану м. Києва: території перспективної житлово-громадської забудови.
Відповідно до матеріалів проекту Детального плану території Татарка та Лук`янівка у Шевченківському районі м. Києва (проектний план) функціональне призначення земельної ділянки: території житлово-громадської забудови.
У висновку зазначено, що КO "Інститут Генерального плану м. Києва" здійснив роботи з розгляду можливості врахування в матеріалах проекту Генерального плану м. Києва та проекту Детального плану території Татарка та Лук`янівка у Шевченківському районі м. Києва будівництва, експлуатації та обслуговування адміністративно-житлового комплексу з вбудованими та прибудованими приміщеннями громадського, розважального і торговельного призначення, з наземним і підземним паркінгом на земельній ділянці за адресою: м. Київ, Шевченківський р-н, вул, Половецька, 4 та передбачив функціональне призначення вказаної земельної ділянки як територію житлово-громадської забудови у проекті Детального плану території Татарка та Лук`янівка як територію багатоквартирної багатоповерхової житлової забудови.
19. Відповідно до наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України № 763 від 22.05.2017, зокрема, на підставі службової записки про результати перевірки від 17.05.2017 доручено Департаменту ДАБІ у м. Києві провести позапланову перевірку Департаменту містобудування та архітектури в.о. КМР (КМДА), щодо надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 08.06.2015 №344/15/12/009-15.
20. У довідці від 17.05.2017 зазначено із порівнянням вищезгаданого змісту п. 7 "Загальні дані" (цільове призначення земельної ділянки) та п. 9 "Загальні дані" (функціональне призначення земельної ділянки) Містобудівних умов, що Містобудівні умови надані з порушенням п. 2.4. Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 № 109 (далі - Правила № 109).
21. 12.06.2017 прийнято наказ про продовження строку перевірки з 13.06.2017 по 19.06.2017.
22. Відповідно до направлення на проведення позапланової перевірки для її проведення направлено головного інспектора будівельного нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту ДАБІ у м. Києві Гончарова Володимира Валерійовича.
23. 19.06.2017 складено акт перевірки, в якому зроблено висновок про надання містобудівних умов з порушенням абзацу 2 п. 2.4. Правил № 109.
24. 19.06.2017 головним інспектором будівельного нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту ДАБІ у м. Києві Гончаровим В.В. прийнято рішення про скасування дії Містобудівних умов, які, як зазначено у рішенні, прийнято з порушенням абзацу 2 п. 2.4. Правил № 109 (оспорюване рішення).
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
25. В обґрунтування позовних вимог Позивач покликався на те, що його не залучали до перевірки та йому не було надано примірник оспорюваного акту, а про його існування йому повідомлено у телефонному режимі 28.09.2017.
26. Оспорюване рішення є неповним та однобічним, прийняте без повідомлення і без залучення позивача всупереч тому, що рішення прямо впливає на права та охоронювані законом інтереси позивача. Позивача було позбавлено можливості надати пояснення та докази по суті питання. Позивач вважає, що рішення прийнято без врахування усіх обставин, які мали значення для прийняття рішення.
27. Крім того, позивач наголошував на тому, що Містобудівні умови відповідають вимогам законодавства до їх складу і отримані з дотриманням законної процедури, що не оспорюється відповідачем. Це, на думку позивача, вбачається із тексту оспорюваного рішення. Відповідачем також не виявлено порушень в частині складу змісту Містобудівних умов цільового та функціонального призначення земельної ділянки. Містобудівні умови видані із дотриманням вимоги законодавства щодо відповідності планованої забудови цільовому призначенню ділянки, а також вимоги зазначати у містобудівних умовах цільове призначення ділянки, на якій планується будівництво.
28. Як зазначав позивач, із тексту спірного рішення вбачається, що підставою для скасування Містобудівних умов є начебто порушення абз. 2 п. 2.4. Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Мінрегіонбуду від 07.07.2011 №109 (невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні).
29. Позивач вважав такий висновок необґрунтованим, посилаючись на рішення Київської міської ради від 16.09.2010 №35/4847, яким ухвалено Концепцію стратегічного розвитку міста Києва (1 стадія Генерального плану розвитку м. Києва та його приміської зони до 2025 року), за якими земельна ділянка належить до території житлової та громадської забудови (перспективна), що відображено у п. 9 Містобудівних умов. Згідно з Генеральним планом міста Києва та проектом планування його приміської зони на період до 2010 року (рішення КМР від 28.03.2002 №370/1804) земельна ділянка за функціональним призначенням відноситься частково до території громадських будівель і споруд та промислової території.
30. Відповідач проти позову заперечив. Містобудівні умови обмеження надані з порушенням абз. 2 п. 2.4. Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 № 109. Відтак, вважав оспорюване рішення законним та обґрунтованим.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
(а) висновки суду першої інстанції
31. Задовольняючи позов, суд першої інстанції дійшов висновку, що спірне рішення є необґрунтованим, не містить норм Закону, на підставі яких прийнято та на підставі яких діяв відповідач.
32. Головний інспектор, приймаючи рішення про скасування Містобудівних умов та, відповідно, визначаючи підставою для прийняття свого рішення абз. 2 п. 2.4. Порядку № 109, керувався нормою, яка наділяє повноваженнями приймати рішення про відмову у видачі Містобудівних умов іншого суб`єкта, однак, вказана норма не наділяє головного інспектора повноваженнями скасовувати Містобудівні умови. Більш того, вказаний абз. 2 п. 2.4. взагалі не визначає підстав для скасування Містобудівних умов, а тим більше головним інспектором. Вказаний Порядок взагалі не визначає підстав для скасування Містобудівних умов, як і власне самої процедури скасування.
33. Відповідно до ч. 5 ст. 20 Земельного кодексу України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.
34. У даному випадку, Містобудівні умови містять визначення наміру забудови - будівництво житлового комплексу з прибудованими приміщеннями торговельного призначення. Вищезгаданим рішенням Київської міської ради та договором оренди земельної ділянки визначено цільове призначення земельної ділянки: для будівництва, експлуатації та обслуговування адміністративно-житлового комплексу з вбудованими та прибудованими приміщеннями громадського, розважального і торговельного призначення, з наземним і підземним паркінгами, зі знесенням існуючого майнового комплексу.
35. Відповідачем під час розгляду справи не доведено невідповідності змісту Містобудівних умов вимогам вказаного рішення Київської міської ради, умовам договору оренди в кореспонденції з вимогами ч. 2 ст. 24 Закону № 3038-VI з урахуванням висновку Інституту Генерального плану м. Києва" від 18.08.2017 № 15-1557, відповідно до якого передбачається функціональне призначення вказаної земельної ділянки як території житлово-громадської забудови, у проекті Детального плану території Татарка та Лук`янівка як території багатоквартирної багатоповерхової житлової забудови. Отримання цього висновку у свою чергу свідчить про виконання позивачем положень пункту 9 Містобудівних вимог. При цьому, як вже зазначалося, відповідно до Концепції стратегічного розвитку міста Києва (1 стадія Генерального плану розвитку м. Києва та його приміської зони до 2025 року) земельна ділянка належить до території житлової та громадської забудови (перспективна).
36. Заявлені та погоджені місцевою владою наміри забудови, визначені у Містобудівних умовах, не змінюють цільового призначення земельної ділянки та не свідчать про порушення Департаментом, а тим більше - позивачем, вимог профільного законодавства. У даному випадку позивач отримав містобудівні умови від уповноваженого органу, а отже навіть можливе допущення цим органом невідповідності чи неузгодженості у наданому документі не може нести негативних наслідків для позивача, який, при цьому, не допускав недобросовісної поведінки у спірних відносинах.
(б) висновки суду апеляційної інстанції
37. Суд апеляційної інстанції частково погодився із висновками суду першої інстанції. Цей суд зазначив, що містобудівними умовами враховано зміст містобудівної документації (генеральний план населеного пункту та детальний план території), у тому числі Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року, а також Концепцію стратегічного розвитку міста Києва (І стадія Генерального плану розвитку м. Києва та його приміської зони до 2025 року), з урахуванням рішення Київської міської ради від 15.12.2011 №940/7176 щодо цільового призначення земельної ділянки.
38. При цьому, колегія суддів врахувала, що Містобудівні умови та обмеження видані у червні 2015 року, а рішення про їх скасування прийнято лише у червні 2017 року. За цей час позивач провів ряд робіт, пов`язаних із їх реалізацією, а також поніс відповідні затрати як матеріальні, так і часові.
39. Колегія суддів дійшла висновку, що оскаржуване рішення відповідача прийняте за відсутності порушень вимог містобудівного законодавства, з порушенням принципу "пропорційності", без дотримання необхідного балансу між несприятливими наслідками для прав та інтересів позивача і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.