ПОСТАНОВА
Іменем України
09 вересня 2019 року
Київ
справа №823/1679/18
адміністративне провадження №К/9901/18072/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Єресько Л.О., Калашнікової О.В.,
розглянув в порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1 - офіційного представника ініціативної групи зі збору підписів виборців багатомандатного виборчого округу з виборів депутатів Черкаської міської ради
на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 6 листопада 2018 року (головуючий суддя - Гаращенко В.В.)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2019 року (головуючий суддя - Аліменко В.О., судді: Безименна Н.В., Бєлова Л.В.)
у справі №823/1679/18
за позовом депутата Черкаської міської ради ОСОБА_2
до Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області,
треті особи: ОСОБА_3, ОСОБА_1 офіційний представник ініціативної групи зі збору підписів виборців багатомандатного виборчого округу з виборів депутатів Черкаської міської ради на підтримку пропозиції про відкликання депутата Черкаської міської ради ОСОБА_2 за народною ініціативою,
про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії,
I. РУХ СПРАВИ
1. У квітні 2018 року ОСОБА_2 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому, з урахуванням уточнених вимог, просив:
- визнати протиправними дії Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області щодо узагальнення матеріалів по відкликанню депутата місцевої ради ОСОБА_4 ;
- зобов`язати Черкаську міську виборчу комісію Черкаської області прийняти рішення про припинення ініціативи щодо відкликання депутата місцевої ради ОСОБА_4 ;
- визнати незаконними збори виборців та скасувати рішення зборів виборців, викладене в протоколі зборів виборців щодо внесення пропозиції про відкликання депутатів Черкаської міської ради від багатомандатного виборчого округу з виборів депутатів Черкаської міської ради за народною ініціативою, прийняте на зборах виборців 30 березня 2018 року, місце проведення зборів: місто Черкаси, вулиця АДРЕСА_1
2. В обґрунтування позовних вимог зазначив, що всупереч вимог Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" його не допущено до участі у зборах виборців 30 березня 2018 року на яких вирішувалось ініціювання питання про його відкликання. Відповідне оголошення в засобах масової інформації про проведення зборів виборців розміщено не було. Збори виборців проведено в приміщенні, де зареєстрований обласний благодійний фонд "Країна Баскетболія", тобто у місці видачі благодійної допомоги. При цьому, секретарем зборів виборців була ОСОБА_5, яка одночасно є керівником обласного благодійного фонду "Країна Баскетболія". Крім того, за адресою місця проведення зборів виборців також зареєстровано ТОВ "Група Венето", де здійснюється виплата заробітної плати, керівником якого є ініціатор зборів виборців ОСОБА_6 . На вказаних зборах виборців прийнято рішення про внесення пропозиції про відкликання депутатів Черкаської міської ради від багатомандатного виборчого округу з виборів депутатів Черкаської міської ради ОСОБА_7 , ОСОБА_2, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, за народною ініціативою. Для цього на зборах виборців було утворено ініціативну групу, до складу якої ввійшла 61 особа. Також, на зборах визначено офіційних представників ініціативної групи по кожному депутату, що відкликається. Вважає, що визначення п`яти офіційних представників однієї і тієї ж ініціативної групи на зборах тих же самих виборців суперечить нормам чинного законодавства, оскільки відповідно до Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" вбачається діяльність лише одного офіційного представника ініціативної групи. До того ж збори проводилися по п`яти депутатам одночасно в один і той же час, при цьому складено 5 різних протоколів, оригінали яких подано до виборчої комісії. Також зазначив, що Черкаська міська виборча комісія не здійснила перевірку достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, та із залученням органів ведення Державного реєстру виборців та правоохоронних органів - вибіркову перевірку їхніх підписів (не менше 10 відсотків від загальної кількості), як того вимагають положення абзацу другого частини другої статті 41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад". Позивач стверджує, що він добросовісно виконує повноваження депутата, тому жодна із підстав для відкликання, які визначені частиною першою статті 37 Закону України "Про статус депутата місцевих рад" не можуть бути до нього застосовані. На підставі наведеного вважає, що Черкаська міська виборча комісія мала припинити ініціативу щодо його відкликання з посади депутата, однак вчинила протиправні дії щодо узагальнення матеріалів по його відкликанню, як депутата.
3. Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 25 липня 2018 року провадження у справі в частині позовних вимог про визнання незаконними зборів виборців та скасування рішення зборів виборців, викладеного в протоколі зборів виборців щодо внесення пропозиції про відкликання депутатів Черкаської міської ради від багатомандатного виборчого округу з виборів депутатів Черкаської міської ради за народною ініціативою, прийняте на зборах виборців 30 березня 2018 року - закрито.
4. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 6 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2019 року, позов задоволено частково. Визнано протиправними дії Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області щодо узагальнення матеріалів по відкликанню депутата Черкаської міської ради ОСОБА_4 . Зобов`язано Черкаську міську виборчу комісію Черкаської області розглянути питання про припинення ініціативи щодо відкликання депутата Черкаської міської ради ОСОБА_4 та прийняти відповідне рішення з урахуванням правової оцінки, наданої судом. В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
5. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1, як офіційний представник ініціативної групи зі збору підписів виборців багатомандатного виборчого округу з виборів депутатів Черкаської міської ради звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати, ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що за результатами проведених 30 березня 2018 року зборів виборців багатомандатного виборчого округу з виборів депутатів Черкаської міської ради на підтримку пропозиції про відкликання депутатів Черкаської міської ради за народною ініціативою, зокрема, ОСОБА_2, складено протокол, відповідно до якого:
- внесено пропозицію про його відкликання з посади депутата;
- створено ініціативну групу для збирання підписів виборців у кількості 61 та затверджено склад групи;
- обрано ОСОБА_1 офіційним представником зі збору підписів виборців багатомандатного виборчого округу з виборів депутатів Черкаської міської ради на підтримку пропозиції про відкликання депутата Черкаської міської ради ОСОБА_2 за народною ініціативою;
- затверджено форму підписного листа для збирання підписів на підтримання ініціативи про відкликання депутата Черкаської міської ради ОСОБА_2 за народною ініціативою.
7. 1 квітня 2018 року офіційний представник ініціативної групи ОСОБА_1 повідомив Черкаську міську виборчу комісію про проведення вказаних зборів та надав витяг з протоколу зборів.
8. 2 квітня 2018 року Черкаська міська виборча комісія повідомила депутатів міської ради, в тому числі ОСОБА_2, відносно яких розпочато процедуру відкликання, політичні партії та їх осередки, які висували відповідних депутатів та Черкаську міську раду про проведення зборів виборців.
9. 21 квітня 2018 року до Черкаської міської виборчої комісії від представника ініціативної групи з відкликання депутата Черкаської міської ради за народною ініціативою надійшли підписні листи щодо внесення пропозиції про відкликання депутата ОСОБА_2
10. 22 квітня 2018 року Черкаська міська виборча комісія відкрила безперервне засідання та розпочала перевірку поданих підписних листів та затвердила фактичну кількість - 2017 підписів у підписних листах на підтримку ініціативи про відкликання депутата ОСОБА_2
11. У зв`язку з прийнятим на засіданні рішенням про звернення до правоохоронних органів та органів ведення Державного реєстру виборців для залучення їх до вибіркової перевірки підписів у підписних листах, оголошено перерву.
12. 25 квітня 2018 року засідання комісії продовжено, на якому її юрист ОСОБА_14 повідомив про направлення звернень до органів національної поліції, прокуратури та органів ведення державного реєстру виборців про їх залучення до процесу перевірки. Одночасно повідомив, що відповіді на звернення комісія не отримала, але працівники органів ведення Державного реєстру виборців Соснівського та Придніпровського районів міста Черкаси в усній формі повідомили про готовність взяти участь у процедурі перевірки підписів.
13. На цьому ж засіданні прийнято рішення про направлення офіційного листа TOB телерадіокомпанія "ВІККА" для замовлення рухомого рядка з метою сповіщення виборців багатомандатного виборчого округу міста Черкаси про перевірку підписів та інформації, що міститься у підписних листах, та способу перевірки цих даних; затвердження форми заяви-підтвердження достовірності даних та підпису виборців, що містяться у підписних листах. Місцем перевірки достовірності відомостей у підписних листах та підписів виборців визначено кабінет № 100, за адресою: вулиця Б. Вишневенького, 36 у місті Черкаси.
14. Також Черкаською міською виборчою комісією прийнято рішення стосовно порядку проведення перевірки в рамках встановлених Законом термінів для перевірки підписних листів та перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, та вибіркової перевірки їх підписів, шляхом повідомлення в засобах масової інформації виборців багатомандатного округу міста Черкаси про місце проведення такої перевірки, та перевірка їх: паспортних даних та підписів, про що виборці, що звертатимуться, мають скласти в Черкаській міській виборчій комісії Черкаської області відповідні заяви-підтвердження достовірності даних, що містяться про них у підписних листах.
15. Головою комісії ОСОБА_13 надано доручення юристу комісії ОСОБА_14 підготувати листа до TOB ТРК "ВІККА" для замовлення на безоплатній основі рухомого рядка з метою сповіщення виборців багатомандатного виборчого округу міста Черкаси про перевірку підписів та інформації, що міститься у підписних листах, та способу перевірки цих даних.
16. У зв`язку з необхідністю проведення процедури перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах та вибіркової перевірки їх підписів, оголошено перерву в засіданні комісії.
17. 2 травня 2018 року засідання було продовжено, однак відповіді від органів ведення Державного реєстру виборців комісією не отримано.
18. Зі змісту листа-відповіді головного управління національної поліції в Черкаській області (вх. № 45/04, час надходження 16:25) комісією встановлено, що сам лист не містить доказів щодо неправильності оформлення підписних листів, недостовірності відомостей про громадян, які містяться у підписних листах, чи неправомірності вибіркової перевірки підписів громадян у підписних листах (не менше 10 відсотків), а також невідповідності необхідній кількості підписів громадян за відкликання депутатів місцевої ради, що встановлена частиною першою статті 40 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад".
19. Крім того, комісією встановлено, що в органі ведення Державного реєстру виборців під час розгляду звернення виборчої комісії не ставилося під сумнів волевиявлення громадян щодо відкликання депутатів.
20. За даними протоколу засідання комісії від 2 травня 2018 року члени виборчої комісії чергували зранку 26 квітня 2018 року по 2 травня 2018 року у приміщені та відбирали у виборців багатомандатного виборчого округу міста Черкаси, які виявили бажання прийти задля підтвердження достовірності свого підпису та відомостей про себе у підписному листі, відповідні заяви-підтвердження.
21. У протоколі комісія висловила твердження за результатами перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться у підписних листах та вибіркової перевірки їх підписів, встановлено достовірність відомостей про громадян, що містяться у підписних листах, а також те, що усі громадяни, що поставили свій підпис у підписних листах є виборцями багатомандатного виборчого округу міста Черкаси. Також відповідно до наданих виборцями в результаті вибіркової перевірки заяв-підтверджень комісією встановлено та підтверджено достовірність підписів виборців у підписних листах.
22. Згідно з відомостями, що містяться в протоколі засідання комісії від 2 травня 2018 року, під час перевірки достовірності підписів виборців у підписних листах за відкликання депутата Черкаської міської ради ОСОБА_2 за народною ініціативою, до комісії прийшли 252 виборця багатомандатного виборчого округу міста Черкаси, які власноруч підписали 252 заяви-підтвердження, чим підтвердили достовірність відомостей про громадян, та їх підписи особисто внесені до підписних листів про відкликання депутата ОСОБА_2 .
23. За результатами дослідження вказаних матеріалів (заповнені підписні листи, протокол зборів з усіма додатками тощо), отриманих від офіційного представника ініціативної групи з відкликання депутата Черкаської міської ради ОСОБА_2 за народною ініціативою, комісія прийняла протокольне рішення, оформлене в подальшому постановою №1 від 2 травня 2018 року, про їх повну відповідність статтям 38-40 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад". Звернутись до суду щодо скасування ухвали про забезпечення позову в справі № 823/1679/18 за позовом ОСОБА_2 та після скасування ухвали вирішити питання про звернення до вищого керівного органу політичної партії "Партія Вільних Демократів", місцева організація якої висунула депутата Черкаської міської ради ОСОБА_2, щодо розгляду питання про відкликання ОСОБА_2 за народною ініціативою та прийняття відповідного рішення.
24. Так, ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2018 року вжито заходи забезпечення адміністративного позову та заборонено Черкаській міській виборчій комісії приймати рішення про звернення до вищого керівного органу партії, місцевої організації яка висувала депутата ОСОБА_2, щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, до набрання законної сили відповідним рішенням.
25. Постановою Центральної виборчої комісії №91 від 12 червня 2018 року припинено повноваження усього складу Черкаської міської виборчої комісії у зв`язку з систематичним порушенням законодавства та постановою №93 від 15 червня 2018 року сформовано новий склад Черкаської міської виборчої комісії.
26. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 2 липня 2018 року ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2018 року скасовано та відмовлено у задоволенні заяви депутата Черкаської міської ради ОСОБА_2 про забезпечення позову.
27. 5 липня 2018 року Черкаською міською виборчою комісією прийнято постанову №24, якою на підставі рішення вищого керівного органу політичної партії "Партія Вільних Демократів" від 5 липня 2018 року про відкликання депутата ОСОБА_2 ., вирішено визнати обраним депутатом Черкаської міської ради ОСОБА_3, який є наступним за черговістю зареєстрованим кандидатом в депутати до Черкаської міської ради за списком місцевої організації політичної партії "Партія Вільних Демократів".
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
28. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що Черкаська міська виборча комісія не вжила усіх необхідних заходів та не здійснила перевірку достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, вибіркову перевірку їх підписів. При цьому, комісія узагальнила матеріали по відкликанню депутата Черкаської міської ради ОСОБА_2 та визнала їх достатніми для прийняття рішення про відкликання останнього з посади депутата, що вказує на неправомірність таких дій комісії.
29. Суд першої інстанції зазначив, що порушення процедури оформлення та перевірки підписних листів виборців є підставою для прийняття рішення про припинення ініціативи щодо відкликання депутата місцевої ради, тому для відновлення порушених прав позивача необхідно зобов`язати Черкаську міську виборчу комісію Черкаської області розглянути питання про припинення ініціативи щодо відкликання депутата Черкаської міської ради ОСОБА_2 та прийняти відповідне рішення з урахуванням правової оцінки, наданої судом.
30. З огляду на те, що прийняття рішень у процесі відкликання депутата місцевої ради віднесено до повноважень колегіального органу - виборчої комісії, яка приймає рішення шляхом голосування, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення вимоги про зобов`язання комісії прийняти конкретне рішення. Разом з тим, під час прийняття рішення виборча комісія зобов`язана враховувати висновки суду, викладені в даному рішенні.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
31. Скаржник у своїй касаційній скарзі зазначив, що судами не встановлено жодних обставин, які б свідчили б про наявність порушень під час ініціювання відкликання депутата ОСОБА_2, збору підписів, або у самих поданих документах, тобто порушень, які є виключною підставою відповідно до частини п`ятої статті 41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" для припинення ініціативи. Більше того судом першої інстанції відхилено частину доводів позивача про порушення процедури проведення зборів виборців та неналежного місця проведення зборів, оскільки вони не знайшли свого підтвердження під час судового розгляду.
32. Отже, на думку скаржника, судові рішення не відповідають частині п`ятій статті 41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", оскільки визначені законом підстави для припинення ініціативи відсутні, а можливі порушення порядку проведення комісією перевірки у будь-якому разі не можуть бути приводом для припинення ініціативи.
33. Скаржник наголошує на тому, що Черкаська міська виборча комісія вже прийняла рішення про звернення до вищих керівних органів партій щодо відкликання депутата ОСОБА_2 . Вказане рішення не скасовано ані судом ані виборчою комісією, у зв`язку є чинним. Враховуючи це, виборча комісія не має права розглядати питання про припинення ініціативи.
34. Таким чином, судові рішення не відповідають статті 19 Конституції України, частині п`ятій статті 42 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" оскільки комісія не може розглянути питання про припинення ініціативи, поки не скасовано у встановленому порядку рішення про звернення до партії.
35. У відзиві на касаційну скаргу представник позивача посилаючись на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів - без змін.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
36. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
37. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.