ПОСТАНОВА
Іменем України
10 вересня 2019 року
Київ
справа № 804/16610/15
адміністративне провадження № К/9901/10842/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 804/16610/15
за позовом депутата Дніпропетровської обласної ради VII скликання Адамського Анатолія Павловича до Дніпропетровської обласної ради, голови Дніпропетровської обласної ради Пригунова Гліба Олександровича про визнання протиправним та скасування рішення
за касаційною скаргою депутата Дніпропетровської обласної ради VII скликання Адамського Анатолія Павловича,
на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 березня 2016 року, ухвалену суддею Ляшко О.Б., та
на ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2016 року, постановлену колегією у складі головуючого судді Сафронової С.В., суддів Чепурного Д.В., Поплавського В.Ю.
У С Т А Н О В И В:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.
У грудні 2015 року депутат Дніпропетровської обласної ради VII скликання Адамський Анатолій Павлович (надалі - позивач, депутат Адамський А.П. ) звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Дніпропетровської обласної ради (надалі - відповідач 1), голови Дніпропетровської обласної ради Пригунова Гліба Олександровича (надалі - відповідач 2), в якому з урахуванням доповнень просив:
- визнати незаконним та протиправним рішення Дніпропетровської обласної ради від 16.12.2015 № 2-1/VII "Про вибори першого заступника голови Дніпропетровської обласної ради VII скликання";
- скасувати рішення Дніпропетровської обласної ради від 16.12.2015 № 2-1/VIІ "Про вибори першого заступника голови Дніпропетровської обласної ради VII скликання".
Позовні вимоги мотивовані тим, що в порушення норм частини 5 статті 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та статті 110 Регламенту обласної ради кандидатура першого заступника та заступника голови обласної ради були запропоновані головою обласної ради та поставлені на голосування до вирішення питання формування постійних комісій Дніпропетровської обласної ради та без попереднього розгляду постійними комісіями кандидатур осіб, які пропонувалися для обрання на зазначені посади.
З адміністративним позовом позивач звернувся на підставі частини 10 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 березня 2016 року у справі № 804/16610/15, залишеним без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2016 року, у задоволенні позовних відмовлено в повному обсязі.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що при обранні першого заступника голови обласної ради відповідачем не було порушено норми чинного законодавства, натомість відповідач діяв виключно у відповідності до чинного законодавства, тому посилання позивача на порушення відповідачем норм чинного законодавства при обранні заступника голови обласної ради є безпідставним.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
16 травня 2016 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга депутата Адамського А.П., якою він просив скасувати постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 березня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2016 року, прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
В обґрунтування касаційної скарги зазначено, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанції постановлені з порушенням норм матеріального та процесуального права.
У касаційній скарзі скаржник вказує, що судами невірно витлумачено норми частини 5 статті 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та статті 110 Регламенту Дніпропетровської обласної ради VI скликання, як такі, що не застосовуються до порядку обрання голови обласної ради, першого заступника та заступника голови обласної ради, тому що є загальною нормою з приводу розгляду кандидатур осіб, які пропонуються для обрання обласною радою. В свою чергу акцентує увагу, що вищевказані норми є імперативними, тобто категоричними приписами, що мають обов`язковий характер та безпосередньо визначають поведінку суб`єктів суспільних відносин, не даючи можливості обрати варіант поведінки. Скаржник вказує, що суд першої інстанції в порушення норм статті 183 КАС України не обґрунтував свої висновки жодним положенням закону, а суд апеляційної інстанції залишив даний факт без уваги, хоча про дану обставину було зазначено в апеляційній скарзі.
Додатково у касаційній скарзі депутатом Адамським А. П. звернуто увагу суду касаційної інстанції, що поза увагою судів попередніх інстанцій залишилося недотримання відповідачами під час прийняття оспорюваного рішення частини 3 статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", якою визначено, що проекти нормативно - правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 19 травня 2016 року відкрито касаційне провадження за скаргою депутата Дніпропетровської обласної ради VII скликання Адамського А.П ., на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 березня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2016 року.
15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017року № 2147-VІІІ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VІІІ).
Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції вищевказаного Закону, обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
У зв`язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпунктів 1, 7 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" КАС України матеріали справи №804/16610/15 передано до Верховного Суду.
29 січня 2018 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Білоус О.В., судді Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.
Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 31 травня 2019 року № 560/0/78-19 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Білоуса О.В. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 № 14), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
04 вересня 2019 року ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. прийнято до провадження справу за даною касаційною скаргою, закінчено підготочі дії та призначено справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними в справі матеріалами.
Позиція інших учасників справи.
14 червня 2016 року представником Дніпропетровської обласної ради до суду касаційної інстанції подано заперечення на касаційну скаргу, де просив відмовити депутату Адамському А.П. у задоволенні вимог касаційної скарги, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.
В обґрунтування своїх заперечень вказано, що на думку відповідача 1 норми статті 110 Регламенту обласної ради не могли бути застосовані як основоположні при обрання першого заступника голови обласної ради, оскільки дане питання регулюється розділом 9 Регламенту, а також пунктом 3 частини 6 статті 55 та частин 1, 2 статті 56 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Також у цих же запереченнях зазначено, що чинним законодавством та діючим на той час Регламентом не визначено порядок публікацій проектів рішень, які виносяться на розгляд саме першої сесії обласної ради чергового скликання.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
04 травня 2015 року обласною виборчою комісією на виконання вимог частини 3 статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та статті 127 Регламенту Дніпропетровської обласної ради було скликано на 16 грудня 2015 року на 10 год першу сесію новообраної Дніпропетровської обласної ради VII скликання.
16 грудня 2015 року відбулося пленарне засідання новообраної Дніпропетровської обласної ради VII скликання. На початку роботи голова Дніпропетровської обласної виборчої комісії зачитав підсумковий протокол, оголосив про правомочність скликання ради (на засіданні були присутні 109 депутатів), а після прийняття рішення щодо обрання тимчасової президії першої сесії, передав головування на засіданні представнику партії, яка набрала найбільшу кількість голосів на виборах - ОСОБА_10, яким і було оголошено віднесені на розгляд першої сесії обласної ради VII скликання питання порядку денного сесії, який складався з восьми питань, в тому числі, другим питанням було заплановано обрання першого заступника голови Дніпропетровської обласної ради, а сьомим питанням було обговорення проекту рішення "Про постійні комісії Дніпропетровської обласної ради VII скликання".
Як свідчить стенограма пленарного засідання сесії Дніпропетровської обласної ради (сторінка 9 -а.с.44), жоден із присутніх депутатів, в тому числі і позивач, не заперечував проти винесених на розгляд першої сесії питань порядку денного, в тому числі і щодо обрання першого заступника голови Дніпропетровської обласної ради. За вказаний порядок денний проголосувало 109 депутатів із 109 зареєстрованих без будь-яких зауважень.
Рішення щодо зазначеного в попередньому абзаці порядку денному першої сесії обласної ради VII скликання - було прийнято одноголосно 109 депутатами, також Радою було затверджено регламент першої сесії VII скликання. Згідно даного порядку денного відбулись вибори голови Дніпропетровської обласної ради Пригунова Гліба Олександровича, який після прийняття присяги оголосив про створення депутатських фракцій, і відповідно до статті 73 Регламенту представив кандидатури на посаду першого заступника голови ради та заступника голови ради, обговорення яких відбулося серед керівників фракцій, що підписали угоду про співпрацю.
Зокрема, на посаду першого заступника голови обласної ради відповідно до затвердженого порядку денного першої сесії VII скликання та частини 15 статті 46, пункту 3 частини 6 статті 55, статті 56 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", а також статей 73 і 74 Регламенту Дніпропетровської обласної ради VI скликання, головою обласної ради Пригуновим Г.О. було запропоновано ОСОБА_9, однак представником "Опозиційного блоку" ОСОБА_10 було висловлено заперечення у зв`язку з відсутністю висновків (заключення) постійних комісій по кандидатурам, які пропонуються головою обласної ради для обрання на посади згідно порядку денного (а.с.31), після чого депутати, що входять до "Опозиційного блоку", в тому числі і позивач, покинули сесійну залу, і кількість депутатів, які залишили в залі та зареєструвалися по системі "Рада" склала - 65 чоловік, що виявилося достатнім для необхідного кворуму для продовження пленарного засідання першої сесії обласної ради.
За наслідками таємного голосування обласною радою прийнято рішення № 2-1/VІІ "Про вибори першого заступника голови Дніпропетровської обласної ради VII скликання".
Позиція Верховного Суду.
Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (надалі - Закон № 280/97-ВР), відповідно до Конституції України, визначено систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Частиною 2 статті 10 вказаного Закону встановлено, що обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
Згідно з положеннями частини 1 статті 59 зазначеного Закону, рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
За нормами частини 10 статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Частиною 11 статті 59 вищевказаного Закону акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
Згідно з частиною першою статті 46 цього ж Закону сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Відповідно до положень статті 43 означеного Закону виключно на пленарних засіданнях районних і обласних рад вирішуються питання, віднесені зазначеною нормою Закону до їх повноважень. Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради (частина 11 статті 46 Закону).
При цьому, частиною 15 статті 46 цього ж Закону визначено, що порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".