ПОСТАНОВА
Іменем України
04 вересня 2019 року
м.Київ
справа №0940/1392/18
провадження №К/9901/14146/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
секретар судового засідання - Босак О. І.
за участю представників учасників справи:
від ОСОБА_1 : ОСОБА_2 ;
від Драгомирчанської сільської ради: Іванишин В.І., Дем`янів С.С.
від ОСОБА_3 : не з`явився;
від ОСОБА_4 : не з`явився;
розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_3 та ОСОБА_4
на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 03.12.2018 (суддя Панікар І.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.04.2019 (головуючий суддя Затолочний В.С., судді Бруновська Н.В., Матковська З.М.)
у справі №0940/1392/18
за позовом ОСОБА_1
до Драгомирчанської сільської ради
про визнання протиправними та нечинними рішень сесії Драгомирчанської сільської ради
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. У серпні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Івано-Франківського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Драгомирчанської сільської ради, в якій просив суд визнати протиправним та нечинним рішення сесії Драгомирчанської сільської ради "Про затвердження внесення локальних змін до графічної частини Генерального плану (Зміна №2) с. Драгомирчани" від 16.11.2016 № 266-09/2016 щодо зміни в графічній частині генерального плану по вулиці Шкільна територію громадської забудови перевести в територію садибної житлової забудови для учасників АТО; визнати протиправним та нечинним рішення сесії Драгомирчанської сільської ради "Про затвердження детального плану території земельної ділянки" від 31.01.2017 №348-01/2017.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що позивач як житель с. Драгомирчани, учасник АТО та військових дій на сході України вважає вищевказані рішення сільської ради незаконними.
3. Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 03.12.2018 у справі №0940/1392/18 позов задоволено повністю, визнано протиправним та нечинним рішення сесії Драгомирчанської сільської ради "Про затвердження внесення локальних змін до графічної частини Генерального плану (Зміна № 2) с. Драгомирчани" від 16.11.2016 № 266-09/2016 щодо зміни в графічній частині генерального плану по вулиці Шкільна, в якій зазначено, що територію громадської забудови частково перевести в територію садибної житлової забудови для учасників АТО; визнано протиправним та нечинним рішення сесії Драгомирчанської сільської ради "Про затвердження детального плану території земельної ділянки" від 31.01.2017 № 348-01/2017.
4. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.04.2019 рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 03.12.2018 у справі №0940/1392/18 залишено без змін.
5. ОСОБА_3 та ОСОБА_4, які виступали також і заявниками апеляційної скарги, з судовими рішеннями першої та апеляційної інстанції не погодилися, тому звернулися до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просять суд рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 03.12.2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.04.2019 року скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 про визнання протиправними та нечинними рішень сесії Драгомирчанської сільської ради - відмовити у повному обсязі.
6. Ухвалою Верховного Суду від 29.05.2019 відкрито касаційне провадження у справі №0940/1392/18.
7. Від позивача та відповідача надійшли відзиви на касаційну скаргу, які Судом долучено до матеріалів справи.
Від скаржників 04.07.2019 надійшли пояснення, до яких додано лист Драгомирчанської сільської ради від 11.06.2019 №151. Судом пояснення долучено до матеріалів справи, водночас оцінка листу не надається відповідно до ст. 341 КАС України. Крім того, в судовому засіданні голова Драгомирчанської сільської ради Дем`янів С.С. заперечив, що підписував лист від 11.06.2019 №151.
8. 03.09.2019 від скаржників надійшло клопотання про відкладення розгляду справи на іншу дату, яке мотивовано тим, що адвокат, який представляє інтереси скаржників, перебуває на лікарняному.Судом розглянуто і відхилено клопотання скаржників про відкладення з огляду на те, що участь у судовому засіданні є правом учасників судового процесу, при цьому, неможливість прибуття в судове засідання представника скаржників не є обґрунтованою підставою для відкладення розгляду справи, оскільки фізичні особи не обмежені у виборі адвокатів, які можуть представляти їх інтереси у суді, а також мали право самостійно реалізувати своє право на участь у судових засіданнях та надавати пояснення щодо доводів касаційної скарги.
9. У судовому засіданні представники позивача та відповідача підтримали заперечення на касаційну скаргу з мотивів, що викладені у відзивах на касаційну скаргу.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що у 2011 році у зв`язку із розробкою нового Генерального плану села Драгомирчани втратив чинність Генеральний план 1993 року. Новоствореним генеральним планом передбачено розширення громадського центру села, першочергове будівництво загальноосвітньої школи I-III ступенів на 640 учнів, дитячого дошкільного закладу, спортивного комплексу, реабілітаційного центру та пожежного депо. Окрім того, передбачені благоустрій, озеленення, реконструкція та будівництво вулиць, пішохідних доріжок, інженерне облаштування по мірі забудови та ряд інших заходів, спрямованих на покращення життєдіяльності мешканців села.
11. У 2014 та 2016 роках сесією ради внесені локальні зміни до графічної частини генерального плану села (надалі - Зміни №1 та Зміни № 2 відповідно).
Зокрема, внесення змін до Генерального плану с. Драгомирчани, затверджених рішенням відповідача "Про затвердження внесення локальних змін до графічної частини Генерального плану (Зміна № 2) с. Драгомирчани" від 16.11.2016 № 266-09/2016, обґрунтовано тим, що Зміною № 1 від 2014 року до генерального плану с. Драгомирчани передбачено інакшу земельну ділянку для навчального закладу по вул. Новій, а отже потреба в будівництві школи по вул. Шкільній відпала, внаслідок чого, для забезпечення земельними ділянками учасників АТО в с. Драгомирчани для індивідуального житлового будівництва, сесія Драгомирчанської сільської ради прийняла рішення про внесення змін в графічну частину Генерального плану по вул. Шкільній шляхом часткового переведення території громадської забудови в територію садибної-житлової забудови для учасників АТО.
12. 31.01.2017 на сесії відповідача прийнято рішення № 348-01/2017 "Про затвердження детального плану території земельної ділянки", яким затверджені протокол громадського обговорення слухання детально плану території та план такої території розміщення дошкільного навчального закладу та садибно-житлової забудови в АДРЕСА_1.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
13. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанції виходили з того, що спірні рішення відповідача хоча і реалізовані ним в межах наданих йому повноважень, однак всупереч положень ст.ст. 13, 17 та 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", п. 4 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України, від 25.05.2011 № 555, а також п.п. 4.1 та 4.11 п. 4 Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров`я від 19.06.1996 № 173, прийняті з порушенням п`ятирічного строку обмеження на можливість внесення чергових змін до генерального плану, без проведення відповідного містобудівного моніторингу, без проведення громадського обговорення проектів такої документації, без їх оприлюднення у двотижневий строк, шляхом опублікування таких рішень у засобах масової інформації, водночас із грубим порушенням конституційних гарантій права на освіту, встановлених ст. 53 Конституції України.
14. Восьмий апеляційний адміністративний суд наголосив, що зміна цільового призначення земельної ділянки по вул. Шкільній із території громадської забудови на територію садибної житлової забудови унеможливлює здійснення будівництва об`єктів соціальної інфраструктури - спортивного комплексу, пожежного депо, реабілітаційного центру, лазні з пральнею, готельно-відпочинкового комплексу, загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів, що грубо порушує права та інтереси мешканців села Драгомирчани та самого позивача.
15. Також апеляційний суд зазначив, що оскаржувані рішення відповідача не відповідають критеріям обґрунтованості, добросовісності, розсудливості, порушують принцип рівності перед законом та породжують факти дискримінації жителів як територіальної громади села Драгомирчани загалом, так і позивача зокрема.
16. Разом з цим, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що права та обов`язки ОСОБА_3 та ОСОБА_4 не були порушені спірним судовим рішенням суду першої інстанції, так як процесуальне законодавство встановлює можливість захисту порушених прав, свобод та законних інтересів, а не тих, які можуть бути порушені у майбутньому, а рішенням від 16.11.2016 № 266-09/2016 територію громадської забудови по вул . Шкільній частково переведено в територію садибної житлової забудови саме для учасників АТО. Інформації про те, що заявники апеляційної скарги є учасниками АТО, у справі немає, а не підтвердження того, що скаржники належать до цієї категорії осіб, що, відповідно, позбавляє їх права претендувати на приватизацію земельної ділянки по АДРЕСА_1 .
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
17. Касаційна скарга мотивована тим, що висновки суду апеляційної інстанції стосовно того, що права, свободи чи законні інтереси скаржників не були порушені, суперечить положенню, викладеному у ч. 1 ст. 293 КАС України, а саме скаржники зазначають, що у зв`язку із визнанням протиправними та нечинними оспорюваних рішень сесії Драгомирчанської сільської ради, був порушений законний інтерес ОСОБА_3 і ОСОБА_4 на безоплатну приватизацію земельних ділянок у порядку ст. 118 Земельного кодексу України, адже після набрання чинності рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 03.12.2018, скаржникам буде відмовлено у передачі земельної ділянки у власність із підстави невідповідності місця розташування об`єкта генеральному плану населеного пункту.
18. На думку скаржників, судами було задоволено позовні вимоги особи, суб`єктивні права якої не порушені.
19. ОСОБА_3 і ОСОБА_4 вважають, що судом апеляційної інстанції порушено принцип змагальності сторін, закріплений у ст. 9 КАС України, внаслідок чого суд проігнорував доречні аргументи сторони та порушив ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Зокрема, скаржники вказують, що судом апеляційної інстанції не враховано подані докази, які підтверджують наявність погодження на внесення змін до Генплану в 2016 році та не надано таким доказам жодної оцінки усупереч вимогам процесуального законодавства, а саме лист Драгомирчанської сільської ради від 19.10.2016 № 233, яким виконком Драгомирчанської сільської ради просить містобудівну раду при Івано-Франківській обласної державної адміністрації розглянути на черговій сесії зміни до Генплану села, лист від 08.07.2016 № 158 до начальника відділу містобудування та архітектури Тисменицької районної державної адміністрації про надання обґрунтування щодо внесення змін до графічної частини Генплану, лист відділу містобудування та архітектруи Тисменицької районної державної адміністрації від 10.08.2016 №01-15/22 Директору Державного підприємства Науково-дослідного підприємства "Діпромісто", яким не заперечується внесення змін в графічну частину Генплану АДРЕСА_3 з метою переведення в територію садибно-житлової забудови.
За посиланням скаржників, факт здійснення містобудівного моніторингу, результати якого були оформлені у вигляді аналітичного звіту та внесені до містобудівного кадастру, додатково підтверджується тим, що і ОСОБА_3 і ОСОБА_4, виготовлено та погоджено проект землеустрою, а земельні ділянки із присвоєними кадастровими номерами внесені до Державного земельного кадастру. Невідповідність містобудівній документації унеможливила би процес такої реєстрації.
Також, судом апеляційної інстанції вказано на фальсифікацію доказів по справі, які були подані скаржниками, на відсутність оригіналів документів та вказують, що ними не надавались копії таких документів. Однак, судом повністю проігноровано наші заперечення щодо даних тверджень та не викладено їх у своєму рішенні із вмотивованим відхиленням таких аргументів.
V. ВІДЗИВИ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
20. Позивач у відзиві на касаційну скаргу посилається на істотне порушення законних прав та інтересів ОСОБА_1, як мешканця села Драгомирчани, якого було позбавлено права на:
-користування запланованими до будівництва на земельній ділянці по вул. Шкільній загальноосвітньою школою І-ІІІ ступенів, спортивним комплексом, пожежним депо; лазнею з пральнею; готельно-відпочинковим комплексом; винесення промпідприємств з житлової зони в промислову, благоустроєм, озелененням, реконструйованими та збудованими вулицями, пішохідними доріжками, інженерним облаштування по мірі забудови та іншими заходами, направленими на покращення життєдіяльності позивача;
-подання пропозицій до проектів містобудівної документації на місцевому рівні як особі, яка проживає на території, щодо якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні.
Порушені права та інтереси позивача мали бути відновлені шляхом подання даного адміністративного позову згідно з КАС України, у т.ч. ст.15 Закону України "Про доступ до публічної інформації".
21. Також позивач у відзиві відзначає, що скаржниками не враховано факту наявності перших змін до генерального плану села Драгомирчани, які відбулись у 2014 році, що свідчить про грубе порушення відповідачем строку, визначеного у п. 9 ст.17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" при прийнятті 16.11.2016 рішення №266-09/2016 "Про затвердження внесення локальних змін до графічної частини Генерального плану (Зміна №2) с. Драгомирчани".
22. ОСОБА_1 у відзиві наголошує, що будівництво у майбутньому приватної католицької гімназії жодним чином не впливає на необхідність будівництва у селі Драгомирчани, так як передбачено чинним Генеральним планом села, загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів. Відмова сільською радою від будівництва загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів грубо суперечить ст.53 Конституції України, правам та інтересам мешканців села Драгомирчани та самого позивача.
23. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу підтримує висновки апеляційного адміністративного суду і, заперечуючи проти доводів касаційної скарги, зазначає, що у матеріалах справи наявна копія Локальних змін в Генеральний план с. Драгомирчани від 2014 року, тому перші зміни до Генерального плану с. Драгомирчани вносились у 2014 році, а спірні зміни - у 2016 році, що є порушенням ст. 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності, яка дозволяє вносити такі зміни не частіше, ніж раз у п`ять років.
VІ. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
25. Згідно зі ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Разом з тим, за правилами ч. 5 ст. 160 КАС України право оскаржити рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень мають особи, права, свободи та інтереси яких відповідні рішення, дії чи бездіяльність порушують.
Отже, для того, щоб особа могла реалізувати своє право на судовий захист, необхідно встановити, що оскаржуваними рішенням чи діянням суб`єкта владних повноважень порушено права, свободи чи інтереси саме цієї особи або особи в інтересах якої вона звертається.
Конституційний Суд України неодноразово розглядав питання тлумачення ч. 2 ст. 55 Конституції України (п. 1 резолютивної частини рішення від 25.11.1997 № 6-зп; п. 1 резолютивної частини Рішення від 25.12.1997 № 9-зп та п. 1 резолютивної частини рішення від 14.12.2011 №19-рп/2011).
Рішенням Конституційного Суду України від 25.11.1997 N 6-зп надане офіційне тлумачення цієї частини вказаної статті, згідно з яким ч. 2 ст. 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.
Таким чином, ухвалюючи рішення від 25.11.1997 N 6-зп, Конституційний Суд України розтлумачив, що кожному гарантовано право на судовий захист на оскарження будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, у випадках якщо ними відносно конкретної особи прийняте відповідне рішення, вчинена дія чи бездіяльність.
У рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 Конституційний Суд України зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Отже, системне тлумачення ст. 55 Конституції України дає підстави для висновку, що ч. 2 цієї статті гарантує "кожному" захист "своїх прав", які були порушені органами державної влади, органами місцевого самоврядування, посадовими і службовими особами. Саме в такому значенні сформульовано ч. Ч. 3, 5 та 6 ст. 55 Конституції України.
26. Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод від 04.11.1950 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Так, ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод визнається право людини на доступ до правосуддя, а відповідно до ст. 13 зазначеної Конвенції гарантується право на ефективний спосіб захисту прав, і це означає, що особа має право подати до суду таку вимогу на захист права, яка відповідає змісту порушеного права та характеру правовідношення.
27. У контексті завдань адміністративного судочинства звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.
28. Статтею 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.