ПОСТАНОВА
Іменем України
05 вересня 2019 року
Київ
справа №804/3471/17
адміністративне провадження №К/9901/37623/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,
за участю
секретаря Кривохижої О.О.,
представника позивача ОСОБА_2,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 804/3471/17
за позовом ОСОБА_1 до Дніпропетровської митниці ДФС про скасування наказу та поновлення на службі, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Дніпропетровської митниці ДФС на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2017 року (головуючий суддя: Боженко Н.В.) та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2018 року (колегія суддів: головуючий суддя: Добродняк І.Ю., судді: Бишевська Н.А., Семененко Я.В.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Позивач звернувся до суду з позовом до Дніпропетровської митниці ДФС, в якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ Дніпропетровської митниці ДФС від 14.04.2017 року за № 151-о "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності", яким було звільнено із займаної посади ОСОБА_1, головного державного інспектора відділу митного оформлення № 2 митного поста "Північний" Дніпропетровської митниці ДФС;
1.2. поновити ОСОБА_1 на державній службі на посаді головного державного інспектора відділу митного оформлення № 2 митного поста "Північний" Дніпропетровської митниці ДФС;
1.3. допустити негайне виконання постанови суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді головного державного інспектора відділу митного оформлення № 2 митного поста "Північний" Дніпропетровської митниці ДФС..
1.4. В обґрунтування позовних вимог позивач вказав, що наказом Дніпропетровської митниці ДФС № 151-о від 14.04.2017 року його було звільнено на підставі пункту 1 частини другої 65, пункту 4 частини першої статті 66 та статті 77 Закону України "Про державну службу" із займаної посади за порушення Присяги державного службовця. Підставою для звільнення стало застосування до позивача дисциплінарного стягнення за порушення Присяги державного службовця за наслідками службового розслідування, яким встановлено, що позивачем при здійсненні митного оформлення товарів "тролейбус, новий, міський, пасажирський, великої місткості з низьким рівнем підлоги (ДСТУ 4905:2008) було порушено вимоги Митного кодексу України, Договору про зону вільної торгівлі, ратифікованого Законом України "Про ратифікацію Договору про зону вільної торгівлі", Угоди про Правила визначення країни походження товарів у Співдружності незалежних держав, що призвело до безпідставного застосування преференції та неправомірного звільнення від сплати ввізного мита та зменшення розміру податку на додану вартість, що заподіяло матеріальну шкоду державі. Вважає, що оскаржуваний наказ відповідача є протиправним та такими, що підлягає скасуванню, оскільки ним не було порушено Присягу державного службовця та його звільнення було передчасним.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2. Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2017 року, залишеною без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2018 року, позов задоволено частково.
2.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Дніпропетровської митниці Державної фіскальної служби від 14 квітня 2017 року за №151-о "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності", яким було звільнено із займаної посади ОСОБА_1, головного державного інспектора відділу митного оформлення №2 митного поста "Північний" Дніпропетровської митниці ДФС.
2.2. Визнано протиправним та скасовано наказ Дніпропетровської митниці Державної фіскальної служби від 03 травня 2017 року за №176-о "Про проведення розрахунку".
2.3. Поновлено ОСОБА_1 на посаді головного державного інспектора відділу митного оформлення №2 митного поста "Північний" Дніпропетровської митниці ДФС з 04 травня 2017 року.
2.4. Стягнуто з Дніпропетровської митниці ДФС на користь ОСОБА_1 середню заробітну плату за час вимушеного прогулу у розмірі 27031,94 гривні.
2.5. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що станом на момент винесення наказу, який є предметом оскарження, немає вироку суду щодо скоєння ОСОБА_1 кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 367 КК України, а Дніпропетровська митниця лише допускає можливість факту несплати митних платежів на момент звільнення. Звільнення державного службовця є крайнім заходом, роботодавець повинен був врахувати наявність пом`якшуючих обставин та особистих якісних характеристик ОСОБА_1, що в свою чергу відповідачем зроблено не було, тому наказ про звільнення позивача є передчасним.
ІІІ. Касаційне оскарження
3. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанції в частині задоволення позовних вимог, Дніпропетровська митниця ДФС звернулася з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ці рішення та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову повністю.
3.1. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що позивачем неналежно виконано посадові обов`язки під час митного оформлення товарів щодо визначення ставок Митного Тарифу України у виді звільнення від оподаткування ввізним митом. За вказаним фактом проведено службове розслідування, за висновками якого позивачем порушено вимоги пункту 1 частини першої статті 336, частини першої статті 337 Митного кодексу України, Угоди про Правила визначення країни походження товарів у Співдружності Незалежних Держав, Договору про зону вільної торгівлі, допущено неналежне виконання службових обов`язків. Необхідна додаткова інформація щодо визначення походження тролейбусів на умовах вільної торгівлі та порядку визначення критерію походження товару, що є визначальною для прийняття рішення про застосування режиму вільної торгівлі в спірних правовідносинах, міститься в листах ДФС України, зі змістом яких позивач ознайомлений під особистий підпис. Тому Дніпропетровська митниця ДФС вважає безпідставними висновки судів попередніх інстанцій про відсутність на час проведення перевірки позивачем будь-яких інструкцій/порядків стосовно алгоритму/вимог під час перевірки тарифних пільг.
3.2. Також зазначає, що в результаті застосування позивачем пільг при митному оформленні тролейбусів до Державного бюджету України не надійшли митні платежі в сумі 1692119,68 грн., у тому числі 1410099,73 грн. мита та 282019,95 грн. ПДВ.
3.3. Скаржник звертає увагу на те, що під час службового розслідування позивач не звертався до дисциплінарної комісії із заявою про ознайомлення з матеріалами дисциплінарної справи. З прийнятим рішенням про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності його було ознайомлено 03 травня 2017 року, у перший день після закінчення терміну його тимчасової непрацездатності. У зв`язку з цим вважає, що позивачу було відомо про початок та термін проведення дисциплінарного провадження та забезпечено додержання його прав, передбачених Законом України "Про державну службу", у повному обсязі.
3.4. При цьому, автор скарги наголошує, що органами ДФС до цього часу здійснюються заходи щодо стягнення суми платежів, які не надійшли до Державного бюджету України внаслідок надання позивачем пільг при здійсненні митного оформлення товару в спірних правовідносинах. Тому вважає помилковим висновок суду апеляційної інстанції про відсутність доказів, які б свідчили про реальне заподіяння збитків державі та встановлену вину позивача у їх заподіянні.
3.5. Вважає, що у даному випадку до позивача обґрунтовано застосовано найсуворішу санкцію у виді звільнення, оскільки останній порушив Присягу державного службовця.
3.6. Крім цього, вказує на порушення судами правил статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України, за якою адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Оскільки позивач отримав копію оскаржуваного наказу 03 травня 2017 року, а статтею 78 Закону України "Про державну службу" встановлено десятиденний строк оскарження, вважає, що позивач, звернувшись до суду з цим позовом 31 травня 2017 року, пропустив вказаний строк, а суди, не звернувши увагу на цей факт, порушили норми процесуального права.
3.7. Посилаючись на норми статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України, вказує на безпідставний вихід судами за межі позовних вимог та стягнення на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу, допущення до негайного виконання рішення в межах суми стягнення за один місяць.
4. Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому зазначив, що на час прийняття спірного наказу про його звільнення факт безпідставного надання пільг і звільнення від оподаткування товарів ТОВ "СП "Янікс" та сума несплачених до Державного бюджету України митних платежів не були встановлені, акт про результати проведеної документальної невиїзної перевірки ТОВ "СП "Янікс" щодо обґрунтованості та законності отримання пільг і звільнення від оподаткування товарів складено 08 листопада 2017 року. Тому вважає своє звільнення таким, що здійснене лише на підставі припущень комісії з проведення тематичної перевірки та службового розслідування. Під час тематичної перевірки брались до уваги листи, які носять статус інформативних та супровідних, стосуються лише конкретних митних оформлень конкретних підприємств. Заперечує факт ознайомлення з такими листами та проставлення про це особистого підпису, вказуючи про те, що відомості містять підписи, що схожі на його, однак комісії цей факт не взяли до уваги. Автоматизована система митного оформлення не містила на час здійснення ним спірної митної операції ні текстів цих листів, ні посилання на них. Ці листи відсутні і у відповідному розділі документів Центральної Бази Даних Єдиної Автоматизованої Інформаційної Системи ДФС України. Додатково вказує на те, що за час роботи в підрозділі, починаючи з 2006 року до часу виникнення спірних правовідносин, митне оформлення товарів коду УКТЗЕД 8702909010 товару "тролейбус" в митному режимі "імпорт" із наданням пільг або без такого ним не здійснювалось. Автоматична перевірка митних декларацій не містила застереження стосовно визначення країни походження по вказаному коду, форми контролю АСАУР не були сформовані. Водночас, він використав зміст документу бази даних нормативних документів АСМО "Інспектор" - Угода про Правила визначення країни походження товарів у Співдружності Незалежних Держав (в редакції від 29.07.2011) з додатком, щодо товарних позицій 8702-8704, зміст якого протирічить наявній в АСМО "Інспектор" інформації по товару. Врахувавши явні протиріччя тексту Угоди та інформації по товару в системі, ним була використана інформація з інтернет-мережі по вказаній Угоді в редакціях протоколів від 18.10.2011, 28.09.2012, 20.11.2013, 30.05.2014, 21.11.2014, 30.10.2015, яку він порівняв зі змістом додатку Угоди стосовно товарних позицій 8702-8704. Питання дії цих додатків комісією під час проведення тематичної перевірки та службового розслідування не встановлювалось, як і питання наявності відповідальних осіб за внесення до АСМО "Інспектор" застережень в розділ перевірки митних декларацій, не здійснено фактичний огляд товарів з метою встановлення фактичної наявності або відсутності технологічних операцій, необхідних для застосування " 400" преференції по миту під час митного оформлення товару. Також позивач зазначив про те, що вважає склад комісії з проведення службового розслідування таким, що визначений з порушенням вимог частини п`ятої статті 71 Закону України "Про державну службу", оскільки порушено заборону участі в проведенні службового розслідування посадових осіб, особисто заінтересованих в його результатах. Додатково вказує, що в період з 01.03.2017 року по 19.09.2017 року за результатами тематичних перевірок було виявлено 8 фактів порушення посадовими особами митниці вимог Митного кодексу України та Угоди, проте звільнення як захід дисциплінарної відповідальності, крім випадку позивача, застосовано не було. Тому вважає своє звільнення заангажованим, а висновки службової перевірки, які базуються на висновках тематичної перевірки, упередженими.
5. Представник позивача у судовому засіданні заперечив проти задоволення касаційної скарги з підстав, викладених ним у відзиві, просив залишити оскаржувані судові рішення без змін.
6. Представник відповідача у судове засідання не з`явився, про місце, дату та час розгляду справи повідомлений належним чином.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
7. З 20.07.1995 року ОСОБА_1 проходив службу в митних органах, а з 25.02.2016 року - займав посаду головного державного інспектора відділу митного оформлення № 2 митного поста "Північний" Дніпропетровської митниці ДФС.
8. Позивачем здійснено митне оформлення товарів "тролейбус; новий; міський, пасажирський, великої місткості з низьким рівнем підлоги (ДСТУ 4905:2008) модель 321, пристосований до пасажирів з обмеженими можливостями, код згідно УКТЗЕД 8702 90 90 10, обладнаний відкидним трапом", що надійшли на митну територію України за зовнішньоекономічним контрактом від 02.12.2016 року № 397/13-16, за митними деклараціями № 110100002/2017/000116 від 18.01.2017 року, № 110100002/2017/000170 від 23.01.2017 року, № 110100002/2017/000171 від 23.01.2017 року.
9. Митне оформлення товарів здійснено із наданням, відповідно до положень статей 281, 282 Митного кодексу України тарифних пільг (тарифних преференції) щодо ставок Митного Тарифу України у вигляді звільнення від оподаткування ввізним митом.
10. За результатами проведення перевірки правильності здійснення митного оформлення вказаних декларацій, комісією, склад якої затверджено наказом Дніпропетровської митниці ДФС від 06.02.2017 року № 20, проведено тематичну перевірку митних оформлень товарів "тролейбус; новий; міський, пасажирський, великої місткості з низьким рівнем підлоги (ДСТУ 4905:2008)", ввезених на митну територію України на умовах Угоди про вільну торгівлю ТОВ "СП "Янікс" протягом ІV кварталу 2016 року та січня 2017 року.
11. За результатами перевірки, у зв`язку з встановленням фактів неналежного виконання посадовими особами ВМО № 2 митного поста "Північний" своїх посадових обов`язків, з метою визначення наявності вини, характеру і тяжкості дисциплінарних проступків, комісією запропоновано призначити проведення службового розслідування у відношенні посадових осіб відділу митного оформлення № 2 митного поста "Північний", у тому числі ОСОБА_1
12. На виконання наказу Дніпропетровської митниці ДФС від 03.03.2017 року № 43 "Про проведення службового розслідування" (зі змінами, внесеними наказом Дніпропетровської митниці ДФС від 21.03.2017 року № 59) Дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ Дніпропетровської митниці ДФС проведено службове розслідування стосовно посадових осіб відділу митного оформлення № 2 митного поста "Північний".
13. За результатами зазначеного службового розслідування Дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ Дніпропетровської митниці ДФС 29.03.2017 року було складено Акт службового розслідування, у відповідності до п. 9.2. якого, було внесено пропозицію, на підставі пункту 1 частини другої статті 65, пункту 4 частини першої статті 66 Закону України "Про державну службу", за вчинення дисциплінарних проступків, що полягають у порушені Присяги державного службовця, зміст якої викладено в статті 36 Закону України "Про державну службу", що виявилося у порушенні пункту 1 частини першої статті 336, частини першої статті 337 МК України, пункту 5.1 розділу 5 абзацу 7, пункту 9.1 розділу 9 Угоди про правила визначення країн походження товарів у СНД в редакції 20.11.2009 року, ратифікована Законом України від 30.07.2012 року "Про ратифікацію Договору про зону вільної торгівлі", та неналежного виконання своїх посадових обов`язків, передбачених пунктами 2.1.1. 2.1.2, 2.1.6, 2.2.24.17. 2.2.37.8, 2.2.38.1, 2.2.38.3 посадової інструкції головного державного інспектора відділу митного оформлення № 2 митного поста "Північний" Дніпропетровської митниці ДФС, затвердженої 07.12.2016 року, притягнути до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення з посади державної служби головного державного інспектора відділу митного оформлення № 2 митного поста "Північний" Дніпропетровської митниці ДФС ОСОБА_1
14. На підставі вищевикладеного проведеного службового розслідування та пропозицій Дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Дніпропетровської митниці ДФС, викладених у її Акті від 29.03.2017 року, 14 квітня 2017 року Дніпропетровською митницею ДФС видано Наказ № 151-0 "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності", яким за вчинення дисциплінарного проступку, що полягає в порушенні Присяги державного службовця, керуючись пунктом 1 частини другої статті 65 та пунктом 4 частини першої статті 66, статті 77 Закону України "Про державну службу", було прийнято рішення про звільнення із займаної посади ОСОБА_1, головного державного інспектора відділу митного оформлення № 2 поста "Північний" Дніпропетровської митниці ДФС у перший робочий день після закінчення терміну тимчасової непрацездатності.
15. 03 травня 2017 року Дніпропетровською митницею ДФС було видано Наказ № 176-0 "Про проведення розрахунку", на виконання наказу Дніпропетровської митниці ДФС від 14.04.2017 року №151-о "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності" 03 травня 2017 року ОСОБА_1, звільнено із займаної посади за вчинення дисциплінарного проступку та яким було зобов`язано провести остаточний розрахунок з ОСОБА_1 відповідно до законодавства та виплатити йому компенсацію за невикористану щорічну відпустку за період роботи з 20.07.2014 року - 19.07.2015 року - у кількості 21 календарний день, за період роботи з 20.07.2014 року по 19.07.2016 року - у кількості 45 календарних днів та за період роботи з 20.07.2016 року по 03.05.2017 року у кількості 35 календарних днів. З вказаними наказами ОСОБА_1 було ознайомлено.
16. Не погодившись з зазначеними наказами, позивач звернувся до суду першої інстанції з цим позовом.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
17. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
18.1. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
19. За приписами статті 11 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
20. Відповідно до частини першої статті 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. Частиною 2 цієї статті визначено, що у адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
21. Частиною шостою статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.
22. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях, урегульовані Законом України "Про державну службу" від 10.12.2015 № 889-VIII (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин).
23. Згідно з цим Законом, державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби (частина друга статті 1 Закону № 889-VIII).
24. Основні обов`язки державного службовця закріплені у статті 8 Закону № 889-VIII, за змістом якої державний службовець зобов`язаний дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів; сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки; запобігати виникненню реального, потенційного конфлікту інтересів під час проходження державної служби. Державні службовці виконують також інші обов`язки, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах.