ПОСТАНОВА
Іменем України
05 вересня 2019 року
м. Київ
справа № 200/4371/16-а (2-а/200/230/16)
адміністративне провадження № К/9901/9706/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :
Судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Єзерова А. А., Чиркіна С. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради на постанову Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська (у складі головуючого судді Єлісеєвої Т. Ю.) від 09 червня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду (колегія у складі головуючого судді Чепурнова Д. В., суддів Поплавського В. Ю., Сафронової С. В.) від 25 жовтня 2016 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ТОПСІТІ" до відділу з питань реклами Дніпропетровської міської ради, виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради, Комунального підприємства "Адміністративно-технічне управління" Дніпропетровської міської ради про скасування рішення, визнання дій протиправними та зобовʼязання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
У березні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю "ТОПСІТІ" (далі - ТОВ "ТОПСІТІ") звернулося до Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська з позовом до відділу з питань реклами Дніпропетровської міської ради (далі - відділ з питань реклами Міськради, Міськрада відповідно), Виконавчого комітету Міськради (далі - виконком Міськради), Комунального підприємства "Адміністративно-технічне управління" Дніпропетровської міської ради (далі - КП "Адміністративно-технічне управління" Дніпропетровської міськради), у якому просило:
- визнати незаконною відмову в продовженні строку дії дозволу № 1220/367 на розміщення рекламної конструкції за адресою: м. Дніпропетровськ (Дніпро), Бабушкінський район, пр. Карла Маркса, алея (район зупинки трамваю № 1, вул. Леніна);
- зобовʼязати відділ з питань реклами Міськради продовжити строк дії зазначеного вище дозволу на розміщення рекламної конструкції на пʼять років;
- визнати незаконним та скасувати рішення виконкому Дніпропетровської Міськради від 03 березня 2015 року № 139 "Про порядок розміщення рекламних засобів по просп. Карла Маркса".
На обґрунтування позову ТОВ "ТОПСІТІ" зазначило, що відділ з питань реклами Міськради необґрунтовано відмовив у продовженні дії дозволу на розміщення рекламної конструкції № 1220/367, оскільки товариство виконало всі вимоги, передбачені чинним законодавством України в сфері послуг з розміщення рекламної продукції. Крім того, за позицією позивача, оскаржуване рішення виконкому Міськради є регуляторним актом у розумінні Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 1160-IV), яке прийнято відповідачем з порушенням вказаного Закону, а тому таке рішення підлягає скасуванню.
Бабушкінський районний суд м. Дніпропетровська постановою від 09 червня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2016 року, позов задовольнив. Визнав незаконною відмову у продовженні строку дії дозволу № 1220/367 на розміщення рекламної конструкції за адресою м. Дніпропетровськ, Бабушкінський район, пр. Карла Маркса, алея (район зупинки трамваю № 1, вул. Леніна). Зобовʼязав відділ реклами Дніпропетровської міськради продовжити строк дії зазначеного вище дозволу на пʼять років. Визнав незаконним та скасував рішення виконкому Дніпропетровської міськради від 03 березня 2015 року № 139 "Про порядок розміщення рекламних засобів по пр. Карла Маркса" з моменту його прийняття.
Ухвалюючи такі судові рішення, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що виконком Міськради не дотримався вимог Закону № 1160-IV, оскільки ухвалив рішення від 03 березня 2015 року № 139 "Про порядок розміщення рекламних засобів по просп. Карла Маркса" без належного дотримання процедури оприлюднення повідомлення, проекту регуляторного акту і відповідного аналізу, без обговорення, без врахування громадської думки, а тому таке рішення визнано судами незаконним. Крім того, суди попередніх інстанцій зазначили, що відділ з питань реклами незаконно відмовив ТОВ "ТОПСІТІ" у продовженні дії дозволу на розміщення рекламної конструкції, оскільки зазначену в листі підставу не передбачено Порядком про розміщення зовнішньо реклами в м. Дніпропетровську, затвердженим рішенням Міськради від 31 серпня 2011 року № 1148 (далі - Порядок № 1148) та Типовими правилами розміщення зовнішньої реклами, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 року № 2067 (далі - Типові правила).
Не погодившись із зазначеними судовими рішеннями першої та апеляційної інстанцій, у листопаді 2016 року виконком Дніпропетровської міськради подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, у якій просив скасувати постанову Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 09 червня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2016 року і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
На обґрунтування своєї касаційної скарги виконком Міськради зазначив, що суди попередніх інстанцій порушили норми матеріального права та не дослідили всіх обставин справи. За позицією скаржника, його рішення від 03 березня 2015 року № 139 "Про порядок розміщення рекламних засобів на просп. Карла Маркса" не є регуляторним актом у розумінні Закону № 1160-IV. Також відповідач вказав, що зазначене рішення призупинило надання дозволів на розміщення зовнішньої реклами на просп. Карла Маркса в м. Дніпропетровську до моменту затвердження пообʼєктних схем розташування рекламних засобів, а тому відділ з питань реклами Міськради правомірно відмовив ТОВ "ТОПСІТІ" у продовженні дії спірного дозволу.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 30 листопада 2016 року відкрив провадження у цій справі за вказаною касаційною скаргою.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Відповідно до підп. 4 п. 1 розд."Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 03 вересня 2019 року прийняв цю справу до провадження та призначив її до розгляду.
Відповідно до ч. 1 ст. 341 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, колегія суддів встановила таке.
ТОВ "ТОПСІТІ" здійснює діяльність по встановленню рекламних конструкцій і надання стороннім організаціям послуг з розміщення рекламної продукції на встановлених рекламних носіях.
01 жовтня 2011 року між ТОВ "ТОПСІТІ" та Комунальним підприємством "Адміністративно-технічне управління" Дніпропетровської міської ради було укладено договір № 1220 про тимчасове користування місцями розташування рекламних засобів.
На підставі вказаного договору 29 жовтня 2011 року позивач переоформив на себе дозвіл № 1220/367 на розміщення рекламної конструкції за адресою: м. Дніпропетровськ, Бабушкінський район, просп. Карла Маркса, алея (район зупинки трамваю № 1, вул. Леніна) і розмістив рекламну конструкцію за вказаною адресою. Строк дії дозволу на розміщення рекламної конструкції - до 01 січня 2016 року.
03 березня 2015 року виконком Міськради ухвалив рішення № 139 "Про порядок розміщення рекламних засобів по просп. Карла Маркса", п. 1 якого призупинив приймання та розгляд заяв розповсюджувачів зовнішньої реклами про надання дозволів на розміщення зовнішньої реклами по просп. Карла Маркса до моменту затвердження відповідними рішеннями виконкому пообʼєктних схем розташування окремо розташованих рекламних засобів, рекламних засобів на електроопорах та рекламних засобів на огорожах. Крім того, відповідно до п. 2 цього рішення встановлено, що у разі закінчення строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами по просп. Карла Маркса, такий дозвіл не підлягає продовженню.
26 листопада 2015 року ТОВ "ТОПСІТІ" подав до Відділу з питань реклами Міськради заяву про продовження строку дії дозволу № 1220/367 на розміщення зовнішньої реклами терміном на 5 років.
18 грудня 2015 року Відділ з питань з реклами Міськради повідомив позивача, що відповідно до прийнятого рішення виконкому Міськради від 03 березня 2015 року № 139 дозволи на розміщення зовнішньої реклами (окремо розташованих рекламних засобів) на просп. Карла Маркса не підлягають продовженню після закінчення строку їх дії, а тому в задоволенні заяви ТОВ "ТОПСІТІ" було відмовлено.
Вважаючи протиправною відмову відділу з питань реклами Міськради в продовженні дії дозволу № 1220/367 на розміщення зовнішньої реклами, а також не погодившись із рішенням виконкому Міськради від 03 березня 2015 року № 139, ТОВ "ТОПСІТІ" звернулося до суду з цим позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.
Судові рішення, ухвалені за результатом розгляду цього позову, є предметом касаційного перегляду в даній справі.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи, перевіривши матеріали справи і заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду дійшов таких висновків.
При ухваленні оскаржуваних рішень, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що рішення виконкому Міськради від 03 березня 2015 року № 139 "Про порядок розміщення рекламних засобів по просп. Карла Маркса" прийнято без належного дотримання процедури оприлюднення повідомлення, проекту регуляторного акту і відповідного аналізу; без обговорення та врахування громадської думки, що передбачено ст. 9 Закону № 1160-IV, у звʼязку з чим визнали таке рішення незаконним та скасували його.
Колегія суддів погоджується з такими висновками судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на таке.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 1 Закону № 1160-IV регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та субʼєктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб, і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та субʼєктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
Регуляторний орган - місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти (п. 3 ч. 1 ст. 1 Закону № 1160-IV)
Як убачається з матеріалів справи, рішенням виконкому Міськради від 03 березня 2015 року № 139 "Про порядок розміщення рекламних засобів по просп. Карла Маркса" призупинено дію приймання та розгляду заяв розповсюджувачів зовнішньої реклами на надання дозволів на розміщення зовнішньої реклами на просп. Карла Маркса до моменту затвердження відповідними рішеннями виконкому міської ради пообʼєктних схем розташування окремо розташованих рекламних засобів (п. 1 спірного рішення). Тобто встановлено заборону на приймання та розгляд відповідних заяв невизначеного кола субʼєктів господарювання, що впливає на врегулювання господарської діяльності таких субʼєктів.
Пунктом 2 зазначеного рішення встановлено, що у разі закінчення строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами на просп. Карла Маркса, такий дозвіл не підлягає продовженню. Таким чином відповідач установив заборону на продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами по просп. Карла Маркса для невизначеного кола субʼєктів господарювання.
Проаналізувавши наведені норми законодавства в сукупності зі змістом оскаржуваного рішення, колегія суддів дійшла висновку, що рішення виконкому Міськради від 03 березня 2015 року № 139 "Про порядок розміщення рекламних засобів по просп. Карла Маркса" є регуляторним актом, а тому при його ухваленні орган місцевого самоврядування повинен керуватися вимогами Закону № 1160-IV.