ПОСТАНОВА
Іменем України
02 вересня 2019 року
Київ
справа №810/4817/18
адміністративне провадження №К/9901/12034/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Стеценка С. Г.,
суддів Бучик А. Ю., Тацій Л. В.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Омокс" до голови Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області Кодебського Олексія Івановича, Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області про визнання протиправними та скасування рішення, касаційне провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 14.11.2018 (головуючий суддя Лиска І. Г.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.03.2019 (головуючий суддя Ісаєнко Ю. А., судді: Лічевецький І. О., Земляна Г. В.),
В С Т А Н О В И В:
I. Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Омокс" (далі - позивач, ТОВ "Омокс", Товариство) звернулося з позовом до голови Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області Кодебського О. І. (далі - сільська рада, голова сільської ради відповідно, відповідач), в якому просило визнати протиправним та скасувати розпорядження сільського голови від 10.09.2018 №25 в частині внесення до порядку денного 15-ої сесії Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради VII скликання питання №7 "Про скасування рішення виконавчого комітету Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради №419 від 26.10.2016 "Про надання дозволу на видачу містобудівних умов і обмежень".
2. Також, у жовтні 2018 року Товариство звернулося з позовом до сільської ради (єдиний унікальний номер справи 320/5220/18), в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області (15-ої сесії VII скликання) від 25.09.2018 "Про скасування рішення виконавчого комітету Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради №419 від 26.10.2016 "Про надання дозволу на видачу містобудівних норм і обмежень".
3. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 17.10.2018 (суддя Кушнова А. О.), клопотання ТОВ "ОМОКС" про обʼєднання в одне провадження адміністративних справ №320/5220/18 та №810/4817/18 задоволено. Обʼєднано в одне провадження вказані адміністративні справи з привласненням адміністративній справі №320/5220/18 номеру №810/4817/18, передано адміністративну справу №320/5220/18 на розгляд судді Лиски І. Г.
4. В судовому засіданні у суді першої інстанції представник позивача подав до суду заяву про уточнення позовних вимог в якій просив суд: визнати протиправним та скасувати розпорядження сільського голови Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області Кодебського О.І. від 10.09.2018 №25 в частині внесення до порядку денного 15-ої сесії Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради VII скликання питання №7 "Про скасування рішення виконавчого комітету Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради №419 від 26.10.2016 "Про надання дозволу на видачу містобудівних умов і обмежень"; визнати протиправним та скасувати рішення №165 Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області (15-ої сесії VІІ скликання) від 25.09.2018 "Про скасування рішення виконавчого комітету Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради №419 від 26.10.2016 "Про надання дозволу на видачу містобудівних умов і обмежень" (далі - спірні розпорядження, рішення відповідно).
5. В обґрунтуванні вимог позовної заяви Товариство зазначало, що у відповідача не виникли засновані на законі правові підстави для винесення на розгляд сесії питання про скасування містобудівних умов та обмежень, виданих позивачеві згідно рішення виконавчого комітету сільської ради від 26.10.2018 №419 "Про надання дозволу на видачу містобудівних умов та обмежень" (далі - рішення виконавчого комітету сільської ради №419), а також для скасування названого рішення виконавчого органу сільської ради, у звʼязку з чим, на думку позивача, спірні розпорядження і рішення є протиправними й порушують його права.
II. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
6. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 14.11.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.03.2019, позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасоване рішення Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області (15-ої сесії VІІ скликання) від 25.09.2018 №165 "Про скасування рішення виконавчого комітету Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради №419 від 26.10.2016 "Про надання дозволу на видачу містобудівних умов і обмежень". В решті позову відмовлено.
7. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що рішення виконавчого комітету сільської ради №419 за своєю природою є ненормативним правовим актом органу місцевого самоврядування одноразового застосування, який вичерпав свою дію фактом його виконання - виданням містобудівних умов та обмежень, а тому такий акт індивідуальної дії не може бути скасований. З огляду на викладене, суди дійшли висновку, що сільська рада не мала повноважень розглядати на сесії питання про скасування містобудівних умов та обмежень, виданих позивачеві згідно рішення виконавчого комітету сільської ради №419, а тому прийняте нею спірне рішення підлягає скасуванню.
III. Короткий зміст вимог касаційної скарги, узагальнені доводи особи, яка її подала, а також узагальнений виклад позиції інших учасників справи
8. Не погоджуючись із наведеними вище судовими рішеннями в частині задоволених позовних вимог, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та відмовити у задоволенні позову в повному обсязі.
9. Вимоги касаційної скарги мотивовані, зокрема, тим, що рішення судів попередніх інстанцій не відповідають вимогам законності та обґрунтованості, оскільки сільською радою, на її думку, не було допущено жодних порушень законодавства, а приймаючи спірне рушення, остання діяла на підставі та в межах повноважень, визначених пунктом 15 частини першої статті 26 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР).
10. У відзиві на касаційну скаргу позивач, повторюючи аргументи, викладені у позовній заяві, наполягає на тому, що суди попередніх інстанцій ухвалили законні та обґрунтовані судові рішення, на підставі повно і всебічно встановлених обставин справи, підтверджених належними, допустимими, достовірними і достатніми доказами, правильно застосували норми матеріального та не допустили порушення норм процесуального права, у звʼязку з чим наголошує на відсутності підстав для задоволення касаційної скарги відповідача.
IV. Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
11. Зазначена касаційна скарга надійшла до Верховного Суду у червні 2019 року для розгляду якої, протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, визначено колегію суддів у складі головуючого судді (судді-доповідача) Стеценка С. Г., суддів: Бучик А. Ю., Тацій Л. В.
12. Ухвалою Верховного Суду від 27.08.2019 закінчено підготовку справи до касаційного розгляду й постановлено здійснити такий в порядку письмового провадження з 28.08.2019.
V. Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій
13. Як встановлено судами попередніх інстанцій, рішенням виконавчого комітету сільської ради №419, відповідно до затвердженого детального плану багатоквартирної житлової забудови ТОВ "ОМОКС" надано дозвіл на видачу містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок загальною площею 28,1343 га.
14. 10.09.2018 головою сільської ради було видано розпорядження №25 "Про скликання чергової 15-ої сесії Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради VII скликання.
15. Даним розпорядженням, з посиланням на положення пункту 4 статті 46 Закону №280/97-ВР, скликано чергову пʼятнадцяту сесію Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради VII скликання на 20.09.2018 о 10:00 годині та запропоновано порядок денний, до якого, окрім іншого, пунктом 7 було включено питання про скасування рішення виконавчого комітету Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради №419 від 26.10.2016 "Про надання дозволу на видачу містобудівних умов обмежень".
16. 21.09.2018 головою сільської ради було видано розпорядження №26 "Про скликання чергової 15-ої сесії Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради VII скликання" на 25.09.2018 у звʼязку з відсутністю кворуму на засіданні сесії 20.09.2018.
17. Розпорядженням №26 від 21.09.2018, відповідачем був змінений порядок денний частково та запропоновано наступний порядок денний, до якого, пунктом 8 було включено розгляд питання про скасування рішення виконавчого комітету Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради №419 від 26.10.2016 "Про надання дозволу на видачу містобудівних норм і обмежень".
18. Розглянувши лист Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України (Департамент ДАБІ України) від 15.08.2018 №10/10-58/1508/06/01 щодо правомірності видачі виконавчим комітетом сільської ради для ТОВ "ОМОКС" містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок загальною площею 28,1343 га (нове будівництво житлового комплексу "Чайка-2", що прилягає до вул. Лобановського, вул. Печерської та вул. Дачної в с. Чайки Києво-Святошинського району Київської області), враховуючи, що на час прийняття виконкомом сільської ради рішення №419 при виконавчому комітеті у відповідності до вимог частини третьої статті 29 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038-VI), був відсутній спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури, сільська рада прийняла спірне рішення.
VI. Позиція Верховного Суду
19. Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобовʼязані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
21. У відповідності з статтею 26 Закону №3038-VI Забудова територій здійснюється шляхом розміщення обʼєктів будівництва. Проектування та будівництво обʼєктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом обʼєктів; 6) реєстрація права власності на обʼєкт містобудування (частини перша, пʼята зазначеної статті).
22. Основними ж складовими вихідних даних, у розумінні частини першої статті 29 Закону №3038-VI є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.
23. За змістом частин другої, третьої вказаної вище правової норми Закону №3038-VI фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування обʼєкта будівництва. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника.
24. Наведеним законодавчим приписам кореспондує частина четверта статті 33 Закону №3038-VI, якою встановлено, що розміщення обʼєктів будівництва на території населених пунктів та за їх межами під час комплексної забудови території здійснюється виконавчим органом сільської, селищної, міської ради, районною державною адміністрацією відповідно до їх повноважень шляхом надання містобудівних умов та обмежень або видачі будівельного паспорта відповідно до містобудівної документації у порядку, передбаченому цим Законом.
25. Органи, що здійснюють управління у сфері містобудівної діяльності, архітектурно-будівельного контролю та нагляду, визначені статтею 6 Закону №3038-VI, частинами першою, другою якої встановлено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється, зокрема, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування. До уповноважених органів містобудування та архітектури належать органи, визначені у статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність". Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (частина третя цієї ж статті).
26. В свою чергу, за змістом статті 13 Закону України від 20.05.1999 №687-XIV "Про архітектурну діяльність" (далі - Закон №687-XIV), до якої відсилає статті 6 Закону №3038-VI, до уповноважених органів містобудування та архітектури належать, в тому числі, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури. Органи місцевого самоврядування здійснюють свою діяльність у сфері містобудування та архітектури відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
27. Обсяг повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у галузі будівництва встановлює стаття 31 Закону №280/97-ВР, підпунктом 9 пункту а) частини першої якої закріплено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження - надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок.
28. В той же час, підстави для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень, а також для їх скасування встановлюють частини четверта, восьма статті 29 Закону №3038-VI.
29. Зокрема, підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є: 1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень; 2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на обʼєкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці; 3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні (частина четверта статті 29 Закону №3038-VI).