ПОСТАНОВА
Іменем України
29 серпня 2019 року
Київ
справа №420/5288/18
адміністративне провадження №К/9901/15392/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Стеценка С. Г.,
суддів Рибачука А. І., Тацій Л. В.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу №420/5288/18 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання дій протиправними та зобов`язання ухвалити наказ організаційно-розпорядчого характеру про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, касаційне провадження в якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18.01.2019 (головуючий суддя - Юхтенко Л. Р.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09.04.2019 (головуючий суддя Коваль М. П., судді: Димерлій О. О., Єщенко О. В.),
В С Т А Н О В И В:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У жовтні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся з позовом до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області (далі - ГУ Держгеокадастру, відповідач), в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив: визнати протиправними дії щодо відмови видати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га (далі - земельна ділянка, спірні дії) за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населених пунктів); зобов`язати відповідача ухвалити наказ організаційно-розпорядчого характеру про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га згідно з графічними матеріалами, поданими в якості додатку до клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту відведення - за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населених пунктів).
2. Обґрунтовуючи вимоги позовної заяви, ОСОБА_1 зазначав, що перешкоди для надання позивачу дозволу на розробку документації із землеустрою про відведення земельної ділянки відсутні, як і визначені законом підстави для відмови у надання такого дозволу, у зв`язку з чим вважає дії відповідача протиправними та такими, що не відповідають вимогам законодавства, яким врегульовані спірні правовідносини, порушують його право на першочергове отримання земельної ділянки, передбачене Законом України від 22.10.1993 №3551-XII "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" (далі - Закон №3551-XII), постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними", якою затверджена Стратегія удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними (далі - Постанова КМУ №413, Стратегія), якою закріплено принцип першочерговості забезпечення земельними ділянками учасників антитерористичної операції, незалежно від площі земельних ділянок, право оренди на які було продано.
3. Також позивач вказував на те, що статтею 118 Земельного кодексу України (далі ЗК України) передбачено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, які, втім, не були зазначені у листі відповідача, надісланому у відповідь на заяву ОСОБА_1
4. В уточненій позовній заяві позивач також наполягав на тому, що відповідач, всупереч вимог законодавства і Положення, яким визначено правовий статус ГУ Держгеокадастру в області, затвердженим наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 №333, зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за №1391/29521 (далі - Положення №333) не оформив спірну відмову наказом організаційно-розпорядчого характеру, тобто не прийняв рішення, передбаченого законом.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
5. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 18.01.2019, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09.04.2019, відмовлено у задоволенні позову.
6. Ухвалюючи такі рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходили з того, що відмовляючи у наданні дозволу на розробку землеустрою щодо відведення безоплатно у власність конкретної земельної ділянки, з підстав того, що вона вже включена до переліку земельних ділянок права оренди, на які виставляються на земельні торги окремими лотами, відповідач не порушив першочергове право позивача на відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва, яке він має право реалізувати. У свою чергу, суд звертав увагу, що підставою для відмови у наданні дозволу не було відсутність та/або негативна позиція відповідної сільської та селищної ради щодо надання такого дозволу позивачу. Враховуючи вищевикладене, приписи чинного законодавства та практику Верховного Суду, суд дійшов висновку, що віднесення земельної ділянки до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу прав на них на земельних торгах є підставою для відмови у надані дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки, а тому відповідач, відмовляючи позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яку просив позивач, діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачений ЗК України.
7. Вирішуючи спір, суди також врахували приписи частин третьої статті 136 ЗК України, а також висловлену Верховним Судом правову позицію у постанові від 02.10.2018 по справі №806/3708/15, згідно з якою земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, є правовою підставою для відмови у відчуженні, передачі в заставу та надавання їх у користування до завершення торгів.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги, узагальнені доводи особи, яка її подала, а також узагальнений виклад позиції інших учасників справи
8. Не погоджуючись із наведеними вище судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та відмовити у задоволенні позову.
9. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, позивач, повторюючи аргументи, викладені у позовній заяві з урахуванням уточнень позовних вимог, зазначає, що рішення судів попередніх інстанцій не відповідають критеріям законності та обґрунтованості, ухвалені без врахування усіх фактичних обставин справи і правозастосовчої практики Верховного Суду, а тому, як наслідок, підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про задоволення позову в повному обсязі.
10. У відзиві на касаційну скаргу відповідач, проти вимог і доводів касаційної скарги заперечує, оскільки вважає, що діяв у відповідності з вимогами законодавства й прав позивача не порушив.
IV. Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
11. До Верховного Суду надійшла зазначена касаційна скарга для розгляду якої, протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, визначено колегію суддів у складі головуючого судді (судді-доповідача) Стеценка С. Г., суддів: Рибачука А. І., Тацій Л. В.
12. Ухвалою Верховного Суду від 27.08.2019 закінчено підготовку справи до касаційного розгляду й постановлено здійснити такий в порядку письмового провадження з 28.08.2019.
V. Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій
13. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 є учасником бойових дій, що підтверджено посвідченням серії НОМЕР_1 .
14. Відповідно до довідки Військової частини 3029 від 02.08.2018 №740, сержант ОСОБА_1 в період з 08.02.2017 по 07.04.2017; з 06.10.2017 по 06.12.2017 безпосередньо приймав участь в антитерористичній операції, забезпеченні проведення і захисті незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України в районі /районах проведення антитерористичної операції м. Маріуполь Донецької області.
15. ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області із клопотанням від 21.08.2018 вхід. №С-11375/0/36-18 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,00 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населеного пункту). До клопотання були додані: копія паспорту та ідентифікаційного коду позивача, графічні матеріали з позначенням бажаного місця розташування земельної ділянки, копія документу, що підтверджує участь військовослужбовця у виконанні завдань щодо здійснення антитерористичних операцій у східних та південно-східних областях України.
16. 07.09.2018 Дивізійська сільська рада Татарбунарського району Одеської області прийняла рішення №229-VII "Про участь у земельному аукціоні".
17. Клопотанням від 07.09.2018 року №182 Дивізійська сільська рада звернулась до ГУ Держгеокадастру з проханням включити ділянку орієнтовною площею 200 га, яка розташована за межами Дивізійської сільської ради та являється землею державної власності, до переліку земельних ділянок, які пропонуються для продажу права оренди вказаної земельної ділянки на земельних торгах терміном на 7 років.
18. ГУ Держгеокадастру листом вих. №С-11375/0-6656/0/37-18 від 18.09.2018 "Про надання відповіді" повідомило позивача, що дорученням від 08.10.2014 №37732/0/1-14 Віце-прем`єр-міністра - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України Гройсмана В. Б. та наказу Держземагенства України від 15.10.2014 №328 "Про ведення в дію рішень колегії Держземагенств в Одеській області від 14.10.2014" ГУ Держземагенства наказом від 18.09.2014 №77 від 12.09.2018 №219 затверджений перелік земельних ділянок права оренди, на які виставляється на земельні торги окремими лотами і до якого включена земельна ділянка, що вказана у заяві позивача, а тому відповідно до частини третьої статті 136 ЗК України, відмовило позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
19. Вважаючи таку відмову незаконною, ОСОБА_1 звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
VI. Позиція Верховного Суду
20. Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
22. Законом, який регулює земельні правовідносини, є ЗК України, а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти.
23. Відповідно до пункту б) частин першої статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
24. Відповідно до частин першої-третьої статті 116 ЗК України громадяни … набувають права власності … земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
25. Набуття права на землю громадянами … здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
26. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться, зокрема, у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом (п. в) частина третя статті 116 ЗК України).
27. У статті 121 ЗК України передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам, зокрема, для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.
28. З огляду на це, ОСОБА_1, який є громадянином України, має право на набуття права власності на земельну ділянку для особистого селянського господарства.
29. Підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. Водночас, ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує.
30. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України така процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування.
31. Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами України визначено у статті 118 ЗК України. Відповідно до положень частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для … ведення особистого селянського господарства … у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
32. У частині сьомій статті 118 ЗК України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
33. У цій же частині статті 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.
34. Перелік документів, які повинен подати заявник, визначений законом. Вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені законом, забороняється. Підстави відмови у наданні дозволу є вичерпними. Відтак, будь-які дії, спрямовані на отримання від особи, яка звернулася за дозволом, додаткових матеріалів, в тому числі їх уточнення, прямо суперечать закону та є протиправними.