ПОСТАНОВА
Іменем України
27 серпня 2019 року
Київ
справа № 494/1089/16-а
адміністративне провадження № К/9901/21102/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М., Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Березівської районної ради Одеської області на постанову Березівського районного суду Одеської області від 28 вересня 2016 року (суддя Лебединський С.Й.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року (судді Кравець О.О., Домусчі С.Д., Коваль М.П.) у справі № 494/1089/16-а за позовом голови Березівської районної державної адміністрації Одеської області (далі - Березівська РДА) ОСОБА_1 до Березівської районної ради Одеської області (далі - Березівська райрада) про визнання протиправним та скасування рішення,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У вересні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до Березівського районного суду Одеської області з позовом до Березівської райради про визнання протиправним та скасування рішення відповідача від 18 серпня 2016 року № 70-VІІ "Про висловлення недовіри голові Березівської районної державної адміністрації ОСОБА_1".
Позовні вимоги мотивовані тим, що 18 серпня 2016 року відбулося позачергове засідання восьмої сесії Березівської райради сьомого скликання, на якому голові Березівської РДА ОСОБА_1 висловлено недовіру. Позивач вважає спірне рішення відповідача незаконним, необґрунтованим та таким, що прийняте з грубим порушенням Конституції України, Законів України "Про місцеве самоврядування" та "Про місцеві державні адміністрації", а також Регламенту райради, оскільки таке приймалося у період його відпустки та за його відсутності, без відповідного оприлюднення через публікацію в районній газеті "Степовий маяк" та на сайті райради. Також не було підстав для проведення позачергової сесії, оскільки чергова сесія райради відбулася 29 липня 2016 року та питання про висловлення голові Березівської РДА недовіри не ставилося. Крім того, в спірному рішенні не наведені обставини, що вплинули на висловлення недовіри: неналежне виконання головою райдержадміністрації покладених на нього повноважень; вчинення неправомірних дій або рішень, які спричинили збитки.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Березівський районний суд Одеської області постановою від 28 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року, позов задовольнив.
Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з відсутності будь-яких юридичних підстав на висловлення недовіри голові Березівської РДА та недотримання відповідачем процедури, встановленої Законами України "Про місцеві державні адміністрації" та "Про місцеве самоврядування в Україні", а також Регламентом райради, щодо призначення та проведення закритого засідання райради, під час якого висловлено недовіру ОСОБА_1 .
Суд апеляційної інстанції погодився з такими висновками Березівського районного суду Одеської області, зазначивши при цьому, що рішення відповідача від 18 серпня 2016 року №70-VІІ "Про висловлення недовіри голові Березівської районної державної адміністрації ОСОБА_1" прийняте з порушенням процедури та без дотримання положень частини 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України. Жодні негативні результати діяльності голови Березівської райдержадміністрації у виконанні повноважень, делегованих районною радою, після відповідної оцінки такої діяльності районною радою, що відбулося після липня 2016 року, не були підставою для прийняття спірного рішення. ОСОБА_1 був позбавлений права приймати участь у процесі прийняття рішення та надати відповідні пояснення, чим було суттєво порушено принцип рівності перед законом.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
На постанову Березівського районного суду Одеської області від 28 вересня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року Березівська райрада подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове судове рішення.
На обґрунтування вимог касаційної скарги голова Березівської райради зазначає, що приписи чинного законодавства України не містять застережень щодо залежності висловлення недовіри голові відповідної місцевої державної адміністрації від результатів розвитку регіону, звіту голови райдержадміністрації тощо. Водночас, законодавчо передбачено право районної ради на висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації. До того ж, ані статтею 72 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ані статтею 34 "Про місцеві державні адміністрації" не визначено перелік підстав для висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації, а також не встановлено будь-яких обмежень щодо висловлення такої недовіри. Тому, враховуючи негативний звіт голови Березівської РДА ОСОБА_1 не виникає сумнівів у такому чиннику для оголошення недовіри як незадовільні результати роботи на посаді.
Скаржник вказує, що неповідомлення ОСОБА_1 про проведення закритого позачергового засідання восьмої сесії Березівської райради сьомого скликання, оскільки по факту райдержадміністрація була сповіщена про проведення засідання, а чинне законодавство не вказує на імперативну норму повідомляти голову місцевої державної адміністрації. При цьому, дрібні процесуальні порушення не свідчать про незаконність прийнятого рішення та фактично не випливають на результат, а тому не можуть бути підставою для скасування вмотивованого по суті рішення відповідача.
Крім того, в касаційній скарзі голова Березівської райради вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, яке виражається у нерозгляді клопотання відповідача про передачу справи за підсудністю до Одеського окружного адміністративного суду.
Позиція інших учасників справи
У запереченнях на касаційну скаргу ОСОБА_1 зазначає, що рішення відповідача від 18 серпня 2016 року № 70-VІІ "Про висловлення недовіри голові Березівської районної державної адміністрації ОСОБА_1" є незаконним та невмотивованим, прийняте за відсутності правових підстав для висловлення позивачу, як голові райдержадміністрації, недовіри, а також з порушенням законодавчо визначеної процедури.
Позивач вважає рішення судів першої та апеляційної інстанцій законними та обґрунтованими, прийнятими з урахуванням всіх обставин справи, з дотриманням норм матеріального та процесуального права, у зв`язку з чим просить касаційну скаргу Березівської райради залишити без задоволення.
Рух касаційної скарги
Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 10 березня 2017 року відкрив провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції Закону № 2147-VIII передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У лютому 2018 року касаційну скаргу Березівської райради передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад судової колегії: Желтобрюх І.Л. (суддя-доповідач), Білоус О.В., Стрелець Т.Г.
06 червня 2019 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 05 червня 2019 року № 625/0/78-19, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Желтобрюх І.Л. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), визначено новий склад суду: Соколов В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
10 вересня 2015 року розпорядженням Президента України № 699/2015-рп ОСОБА_1 призначено головою Березівської районної державної адміністрації Одеської області.
На підставі розпорядження Березівської райдержадміністрації від 21 вересня 2015 року № 98/К-2015 ОСОБА_1 приступив до виконання обов`язків її голови з 22 вересня 2015 року.
Рішенням Березівської райради від 18 серпня 2016 року № 70-VІІ голові Березівської райдержадміністрації ОСОБА_1 висловлено недовіру.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 118 Конституції України передбачено, що місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами. Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня. Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.
Наведені положення Основного Закону не містять жодних застережень щодо залежності висловлення недовіри голові відповідної місцевої державної адміністрації від результатів розвитку регіону, звіту голови адміністрації тощо.
Отже, законодавець закріпив право ради на висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації.
Відповідно до частини першої статті 9 Закону України від 09 квітня 1999 року № 586-XIV "Про місцеві державні адміністрації" (далі - Закон № 586-XIV) повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються Президентом України у разі, зокрема, висловлення недовіри більшістю (дві третини) голосів від складу відповідної ради.
Згідно із статтею 34 Закону № 586-XIV обласна та районна ради можуть висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого, з урахуванням пропозицій органу виконавчої влади вищого рівня, Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові обласної чи районної державної адміністрації висловили дві третини від складу відповідної ради, Президент України приймає відставку голови відповідної місцевої державної адміністрації.
Визначення місцевого самоврядування в Україні міститься у статті 2 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) та означає гарантоване державою право та реальну здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
У статті 59 зазначеного Закону визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
В силу пункту 29 частини першої статті 43 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної ради вирішуються питання прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації.
Положеннями статті 72 Закону № 280/97-ВР обумовлено, що місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань.
Районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь.
Якщо недовіру голові районної, обласної державної адміністрації висловили не менш як дві третини депутатів від загального складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.
Отже, питання висловлення недовіри голові районної державної адміністрації пов`язане з припиненням його публічної служби на цій посаді.
Зважаючи на те, що наслідком висловлення недовіри голові районної державної адміністрації є припинення його публічної служби на цій посаді, рішення ради з цього питання повинно бути ухвалене на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.