ПОСТАНОВА
Іменем України
21 серпня 2019 року
м. Київ
справа №263/2038/16-а
адміністративне провадження №К/9901/14483/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3
на постанову Жовтневого районного міста Маріуполя від 28 березня 2016 року (суддя Томілін О.М.) та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2016 року (колегія у складі суддів Казначеєв Е.Г., Васильєва І. А., Жаботинська С.В.)
у справі №263/2038/16-а
за позовом керівника Маріупольської місцевої прокуратури № 1
до Маріупольської міської ради
треті особи на стороні відповідача - ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3
про визнання незаконним та скасування рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1. 23.02.2016 керівник Маріупольської місцевої прокуратури № 1 звернувся до Жовтневого районного міста Маріуполя з позовом до Маріупольської міської ради, треті особи - ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3
2. Прокурор у статусі позивача просив скасувати та визнати протиправним рішення Маріупольської міської ради від 08.09.2015 № 6/52-5711 "Про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства по АДРЕСА_1 громадянам ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 "
3. Постановою Жовтневого районного міста Маріуполя від 28.03.2016, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 15.06.2016, позов задоволено повністю.
4. 05.07.2016 ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 подали до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу на рішення суду першої та апеляційної інстанції. Просять їх скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції, розгляд справи здійснювати за його участю.
5. 06.07.2016 Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження.
6. Згодом справу було передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду на підставі підпункту 1 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів").
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Рішенням Маріупольської міської ради №6/28-3210 від 18.06.2013 затверджено містобудівну документацію "План зонування території міста Маріуполя".
8. Рішенням Маріупольської міської ради №6/52-5711 від 08.09.2015 "Про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства по АДРЕСА_1 громадянам ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 " дозволено розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок орієнтовною площею 2,0000 га кожний.
9. Відповідно до висновку про погодження місця розташування об`єкта, наданого Головним управлінням містобудування та архітектури Маріупольської міської ради № 06-03-6/73-05 від 22.06.2015, земельні ділянки, розташовані по АДРЕСА_1 знаходяться у зоні Р-3 - рекреаційній зоні озеленених територій загального користування. Наміри замовників у вказаній територіальній зоні - ведення особистого селянського господарства. Згідно з висновком місце розташування об`єкта на вказаній територіальній зоні не відповідає плану зонування території міста.
10. У листі від 30.09.2015 № 06-01-18/1284-02 Головне управління містобудування та архітектури Маріупольської міської ради зазначається, що згідно з Планом зонування території міста Маріуполя, земельні ділянки по АДРЕСА_1 розташовані на території рекреаційної зони озеленених територій загального користування Р-3, в якій надання земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства не належить до дозволених видів використання.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
11. Прокурор позовні вимоги обґрунтовував тим, що оскаржуване рішення від 08.09.2015 прийнято міською радою з порушенням ст. 20, 39, ч. 3 ст. 123 Земельного кодексу України, п. 2.1.5, 2.2.6, 5.3.3 плану зонування території міста Маріуполя, який затверджено рішенням Маріупольської міської ради від 18.06.2013 № 6/28-3210. Відповідно до плану зонування території м. Маріуполя земельні ділянки по АДРЕСА_1, на які третім особам надано дозвіл, розташовані на території рекреаційної зони озеленених територій загального користування, в якій надання земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства не належить до дозволених видів використання.
12. Покликався на те, що відповідно до ч.1 ст. 21 ЗК України порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення є підставою для визнання рішення органу місцевого самоврядування про передачу земельних ділянок недійсним.
13. Треті особи проти позову заперечували. Зазначали, що на підставі рішення Маріупольської міської ради від 28.09.2000 № 710 (зі змінами) земельна ділянка по АДРЕСА_1 розташована на сільськогосподарських угіддях та її було передано до земель запасу Маріупольської міської ради. Треті особи з 2008 року орендують по АДРЕСА_1 земельну ділянку площею 13,2998 та 1,2987 га з цільовим призначенням для рослинництва. Вони очистили цю територію від сміття, вивели очерет та амброзію і посадили сосну, декоративні культури та сад.
14. Стверджували, що регламентом Маріупольської міської ради, передбачена певна процедура підготовлення проекту рішення для подальшого розгляду на сесії ради, яку було дотримано при прийняті оскаржуваного рішення, оприлюднено проект спірного рішення. Жодних зауважень не було висунуто.
15. Згідно з висновком Управління Держгеокадастру у м. Маріуполі Донецької області від 15.03.2016 № 31 земельна ділянка по АДРЕСА_2 визначена категорією земель сільськогосподарського призначення. Згідно з пояснювальною запискою проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, вказана територія не відноситься до земель рекреаційного призначення, що також підтверджується рішенням Маріупольської міської ради від 15.01.2001 № 932 з додатком експлікації земель ВАТ "Азовський".
16. Відповідно до витягу з Державного земельного кадастру головного Держгеокадастру в Донецькій області від 02.03.2016 склад угідь земельної ділянки по АДРЕСА_2 - землі сільськогосподарського призначення. Цільове призначення земельної ділянки не змінювалося.
17. У зв`язку з чим, було надіслано звернення до Маріупольської міської ради про внесення змін до Плану зонування території міста Маріуполя.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
18. Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог повністю, суди виходили з того, що згідно з частиною 3 статті 123 Земельного кодексу України невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів та генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації є підставою для відмови в надані дозволу.
19. Відповідно до статті 18 Закону "Про регулювання містобудівної діяльності" план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
20. Відповідно до викопіювання зі схеми зонування території міста Маріуполя, викопіювань з Генерального плану міста Маріуполя, висновку про погодження місця розташування об`єкта Головного управління містобудування та архітектури Маріупольської міської ради, листа Головного управління містобудування та архітектури Маріупольської міської ради з зазначенням земельних ділянок, наданих громадян ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, земельні ділянки по АДРЕСА_2, знаходяться у рекреаційній зоні озеленених територій загального користування Р-3, місце розташування об`єкта на вказаній територіальній зоні не відповідає плану зонування території міста.
21. Земельні ділянки по АДРЕСА_1, дозвіл на розробку яких рішенням міської ради надано, знаходяться на території, на якій забороняється ведення особистого селянського господарства, оскільки вона відноситься до іншої категорії та має інше цільове призначення.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
22. Треті особи у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій та вважають їх такими, що підлягають скасуванню з наступних підстав:
А) суди не з`ясували всі обставини справи. ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 користуються зазначеними землями на підставі договору оренди від 14.02.2008, зареєстрованого у Держгеокадастрі. Всупереч висновку Головного управління містобудування та архітектури Маріупольської міської ради є позитивний висновок Держгеокадастру у м. Маріуполі, відповідно до якого спірні земельні ділянки є землями сільськогосподарського призначення. Ці земельні ділянки на підставі рішення міської ради від 28.09.2000 передані до земель запасу Маріупольської міської ради та віднесені до категорії земель сільськогосподарського призначення (рілля). З 2000 року зміни цільового призначення земель по АДРЕСА_1 не приймалось. Суди не дали оцінки цим обставинам.
Б) містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру (ст. 16 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").
В) прокурор не навів доказів порушення інтересів держави;
Г) безпідставним є висновок про зміну цільового призначення, оскільки відповідно до ст. 47 Закону України "Про землеустрій" межі земель рекреаційного призначення визначаються за проектами землеустрою, а землевпорядна документація на дану земельну ділянку не розроблялась;
Д) заявники мали законні очікування, що зможуть продовжити договір оренди, понесли певні затрати, тому має місце порушення права на мирне володіння майном.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
23. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків.
24. У справі, що розглядається, позовні вимоги прокурора фактично направлені на запобігання передачі в подальше користування/власність земельних ділянок рекреаційного призначення.
25. Ключовими правовими питаннями у справі є правомірність рішення про надання громадянам дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді. З обох питань суди першої та апеляційної інстанції дійшли тотожних висновків про обґрунтованість позовних вимог та доведеність прокурором права на звернення до суду з цим позовом в інтересах держави.
26. Насамперед, потребує вирішення питання щодо підстав представництва та, відповідно, права прокурора на звернення до суду, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.
27. Звернення до суду прокурор обґрунтовував порушенням інтересів держави у сфері земельних відносин та, покликаючись на частину 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", відсутністю органу, уповноваженого на звернення до суду з позовом про скасування рішення органу місцевого самоврядування, яке стосується питання відведення земельних ділянок.
28. Так, зазначав прокурор у позові, відповідно до Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі є Державна інспекція сільського господарства України. Її структурний підрозділ - Державна інспекція сільського господарства в Донецькій області не наділена повноваженнями на звернення до суду з позовами про визнання незаконним (протиправним) рішень органів державної влади та місцевого самоврядування, якими земельні ділянки передаються у власність та користування, що підтверджується листом Державної інспекції сільського господарства в Донецькій області від 22.05.2015 наданим у відповідь на звернення прокурора від 19.05.2015 № 120-1543-вих-15.
29. До суду з даним позовом прокурор звернувся в лютому 2016 року, тобто, після набрання чинності розділом IV Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 N 1697-VII.
30. Частиною 4 ст. 5 КАС України передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.
31. Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII.
32. Відповідно до п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
33. Відповідно до частини 2 ст.60 КАС України (у редакції, що діяла на час звернення до суду) прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.