ПОСТАНОВА
Іменем України
21 серпня 2019 року
Київ
справа №826/9924/18
адміністративне провадження №К/9901/17028/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
Головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,
суддів: Білоуса О.В., Блажівської Н.Є.,
за участю:
секретаря судового засідання - Хлуд Т.Ю.,
представника позивача - Боженка Д.Є.,
представника відповідача - Безручко В.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Комунального підприємства по утриманню зелених насаджень Шевченківського району міста Києва на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 грудня 2018 року (суддя - Мазур А.С.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2019 року (колегія суддів у складі: головуючої судді Бєлової Л.В., суддів - Безименної Н.В., Кучми А.Ю.) у справі №826/9924/18 за позовом Комунального підприємства по утриманню зелених насаджень Шевченківського району міста Києва до Північного офісу Державної аудиторської служби України про визнання протиправною та скасування вимоги,
установив:
У червні 2018 року Комунальне підприємство по утриманню зелених насаджень Шевченківського району міста Києва (далі - Підприємство, підконтрольна установа) звернулось до суду з позовом до Північного офісу Державної аудиторської служби України (далі - Північний офіс Держаудитслужби, контролюючий орган), в якому просило: визнати протиправними та скасувати вимоги, викладені в листі відповідача від 30 березня 2018 року №26-10-14-14/3078 "Щодо усунення порушень законодавства", та у листі від 22 травня 2018 року №26-10-14-14/4768 "Про надання інформації".
В обґрунтування позовних вимог позивач вказував, що він отримав вимогу Північного офісу Державної аудиторської служби України, в якій відповідач вимагав усунути виявлені під час ревізії порушення. Однак, на переконання позивача, вказана вимога є протиправною, оскільки відповідачем не конкретизовано, яким шляхом слід усунути виявлені під час ревізії фінансові правопорушення. Крім того, на думку позивача, відповідачем безпідставно застосовано до спірних правовідносин постанову Ради Міністрів СРСР "Про порядок та умови суміщення професій (посад)" від 4 грудня 1981 року №1145, яка суперечить нормам статті 97, частині другій статті 105 Кодексу законів про працю України. Позивач також наголошував, що ним не вчинялося порушень вимог статті 105 Кодексу законів про працю України, оскільки він діяв виключно згідно з умовами колективного договору, який не містив обмежень щодо обов`язкової наявності вакансій при встановленні доплати за виконання додаткової роботи іншої професії. Зважаючи на неконкретність та необґрунтованість тверджень контролюючого органу щодо виявлених ревізією порушень та вимоги щодо притягнення винних осіб до відповідальності, позивач звернувся до відповідача з проханням конкретизації порушень та, у разі підтвердження, шляхів їх усунення, з виключенням не правових висновків. Однак у відповідь на таке звернення відповідач без жодних змін, обґрунтувань чи роз`яснень повторив незаконні вимоги, що були викладені у попередньому листі-вимозі.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 грудня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2019 року, позивачу відмовлено у задоволенні позову.
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати ухвалені судами рішення та прийняти нове, яким позов задовольнити. В обґрунтування вимог касаційної скарги посилається на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, а також суперечливість висновків суду. Зауважує, що з оскаржуваної вимоги відповідача не зрозуміло, які самі порушення чинного законодавства (фінансові порушення) допустив позивач у своїй діяльності, і яким саме чином їх необхідно усунути, не з`ясували вказаного й суди попередніх інстанцій. Також стверджує, що суди вдалися до аналізу визначених законом повноважень Держаудитслужби в цілому, тоді як підставою позову була саме необґрунтованість і незаконність вимог відповідача. Суди не надали правової оцінки тій обставині, що після отримання спірної вимоги позивач просив контролюючий орган конкретизувати свої вимоги, звернені до підконтрольної установи, однак відповідач у своїй відповіді лише продублював зміст попереднього листа-вимоги про усунення порушень.
У відзиві на касаційну скаргу Північний офіс Держаудитслужби просить залишити касаційну скаргу позивача без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без задоволення, з огляду на їх законність та обґрунтованість. Наполягає на тому, що вимоги контролюючого органу, викладені в листі від 30 березня 2018 року "Щодо усунення порушень законодавства", є чіткими та зрозумілими, а доводи позивача щодо наявності складнощів в усуненні допущених порушень - безпідставними і надуманими.
Представник позивача в судовому засіданні вимоги касаційної скарги підтримав у повному обсязі, надав пояснення, аналогічні викладеним у позовній заяві та в поданих ним апеляційній та касаційній скаргах. Наполягав на незаконності та, більш того, незрозумілості вимог контролюючого органу до Підприємства, а факт вчинення останнім будь-яких фінансових порушень заперечував.
Представник відповідача під час судового розгляду справи заперечив проти задоволення касаційної скарги з підстав, викладених у відзиві. Наголошував на тому, що наявність чи відсутність фінансових порушень, виявлених під час ревізії Підприємства, має встановлюватись за позовом контролюючого органу до цієї підконтрольної установи.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи, судові рішення, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.
Суди встановили, що відповідно до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північного офісу Держаудитслужби на І квартал 2018 року, проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Комунального підприємства по утриманню зелених насаджень Шевченківського району міста Києва за період з 1 липня 2014 по 1 січня 2018 року, за результатами якої складено акт ревізії від 21 березня 2018 року № 10-30/196.
Зазначений акт був підписаний підконтрольною установою без заперечень.
За результатами ревізії встановлено факт вчинення фінансових порушень на загальну суму 117,75 тис. грн, в тому числі порушень, що призвели до втрат, на загальну суму 915,06 тис. грн. та порушень, що не призвели до втрат, - 202,69 тис. грн.
На підставі акту ревізії відповідачем було сформовано і направлено позивачу вимогу від 30 березня 2018 року №26-10-14-14/3078 "Щодо усунення порушень законодавства", в якій викладено суть та суми порушень, а також надано строк для їх усунення.
У вимозі відповідач вимагав: 1) опрацювати матеріали ревізії, усунути виявлені порушення законодавства у встановленому законодавством порядку; 2) розглянути питання про притягнення працівників Підприємства, винних у зазначених порушеннях, до відповідальності. Також, у вимозі було роз`яснено наслідки її невиконання.
Як встановили суди, вжитими під час ревізії заходами Підприємством було забезпечено відшкодування фінансових порушень на загальну суму 84,27 тис. грн.
15 травня 2018 року Комунальне підприємство по утриманню зелених насаджень Шевченківського району міста Києва звернулось до відповідача із листом №236-788, в якому повідомило про незрозумілість формулювань суті наявних фінансових порушень, викладених у листі від 30 березня 2018 року №26-10-14-14/3078, та просило їх конкретизувати, а твердження про порушення, які не відповідають закону, вилучити.
Листом від 22 травня 2018 року №26-10-14-14/4768 Північний офіс Держаудитслужби надав відповідь на запит Підприємства, в якому вказав, що всі порушення, про які йдеться у вимозі від 30 березня 2018 року № 26-10-14-14/3078, викладені відповідно до вимог нормативно-правових документів, що регламентують роботу Держаудитслужби, крім того, така вимога містила суть та суми порушень.
Не погоджуючись з вимогами, викладеними в листі відповідача від 30 березня 2018 року №26-10-14-14/3078 "Щодо усунення порушень законодавства", та у листі від 22 травня 2018 року №26-10-14-14/4768 "Про надання інформації", позивач звернуся до суду з цим позовом.
Відмовляючи у задоволенні позову суди попередніх інстанцій виходили з того, що органи державного фінансового контролю мають право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання саме в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Законність та правильність обчислення розміру визначення збитків, зазначених у цій частині, може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом органу фінансового контролю до винних осіб, а не у справі за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Перевіряючи правильність застосування судами норм матеріального права у спірних правовідносинах, колегія суддів Верховного Суду виходить з наступного.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі - Закон №2939-XII).
Згідно з частиною першою статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Відповідно до статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, є Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) (пункт 1 Положення про Держаудитслужбу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 року № 43; далі - Положення № 43).
У частині другій статті 2 Закону № 2939-XII визначено, що державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Згідно зі статтею 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.