ПОСТАНОВА
Іменем України
22 серпня 2019 року
м. Київ
справа №2а-2663/11/0170/5
адміністративне провадження №К/9901/22981/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого-судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Желєзного І.В.,
розглянув у письмовому провадженні справу за позовом ОСОБА_1 до Управління інформації Адміністрації Державної прикордонної служби України, начальника Управління інформації Адміністрації Державної прикордонної служби України Волкова Геннадія Анатолійовича про визнання дій протиправними, стягнення одноразової грошової допомоги, упущеної вигоди, моральної шкоди.
І. ПРОЦЕДУРА
1. У березні 2011 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог від 30.09.2011 просив:
- визнати дії Волкова Геннадія Анатолійовича, начальника Управління інформації Адміністрації Державної прикордонної служби України, пов`язані із зволіканням при прийнятті рішення про призначення та виплату ОСОБА_1 одноразової грошової допомоги за отриману інвалідність, а також у зв`язку з прийняттям рішення про її виплату в неповному обсязі протиправними;
- визнати дії Управління інформації Адміністрації Державної прикордонної служби України в зв`язку із зволіканням виплати ОСОБА_1 одноразової грошової допомоги за отриману інвалідність та виплатою її в неповному обсязі протиправними;
- стягнути з Управління інформації Адміністрації Державної прикордонної служби України на користь ОСОБА_1 161777,52 грн. недоотриманої грошової допомоги за отриману інвалідність з врахуванням вимог частини 2 статті 9 Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців і членів їх сімей (щодо обчислення суми виплати із загального розміру місячного грошового забезпечення);
- стягнути з Управління інформації Адміністрації Державної прикордонної служби України 92047,66 грн. нанесеної матеріальної шкоди у вигляді упущеної вигоди;
- стягнути з Управління інформації Адміністрації Державної прикордонної служби України моральну шкоду у розмірі 20000 грн.
- стягнути з Волкова Геннадія Анатолійовича моральну шкоду у розмірі 2000 грн.
2. Постановою адміністративного суду Автономної Республіки Крим від 06.10.2011, яку залишено без змін ухвалою Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 06.03.2012, та ухвалою Вищого адміністративного суду України від 17.08.2016 у задоволенні позову відмовлено.
3. У листопаді 2016 року позивач звернувся до Верховного Суду України із заявою про перегляд судового рішення з підстав неоднакового застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, що спричинило ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах, а також невідповідності судового рішення суду касаційної інстанції викладеному у постанові Верховного Суду України висновку про застосування у подібних правовідносинах норм матеріального права.
4. Ухвалою судді Верховного Суду України від 14.11.2016 заяву залишено без руху.
5. 19.12.2016 заявник подав уточнену заяву.
6. Ухвалою Верховного Суду України від 30.12.2016 відкрито провадження.
7. 15.02.2018 вказану заяву було передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду на підставі підпункту 1 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів").
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Судами встановлено, що позивач проходив військову службу на посаді старшого офіцера оперативно-розшукового відділу ОКПП "Прикарпаття" Прикордонних військ України. Звільнився 19.12.1994.
9. 15.05.2000 позивачу встановлено ІІІ групу інвалідності у зв`язку із захворюванням, пов`язаним з виконанням обов`язків військової служби при виконанні інтернаціонального обов`язку.
10. 21.02.2007 позивачу встановлено інвалідність ІІ групи.
11. 15.11.2008 позивач звернувся до начальника Управління інформації Адміністрації Державної прикордонної служби України з заявою з проханням виплатити одноразову грошову допомогу, передбачену п. 3 ч. 3 Порядку та умови виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), поранення (контузії, травми або каліцтва) чи інвалідності співробітників кадрового складу розвідувальних органів.
12. Протягом 2008 - 2010 років Управління інформації Адміністрації Державної прикордонної служби України зверталося із запитами до Управління охорони здоров`я Департаменту забезпечення Адміністрації Державної прикордонної служби, Сімферопольської медико-соціальної експертної комісії, до Міністерства праці та соціальної політики України, до Міністерства юстиції України.
13. 13.09.2010 начальником Управління інформації Адміністрації Державної прикордонної служби України затверджено Висновок щодо можливості проведення виплати позивачу одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 21 Закону України "Про розвідувальні органи України" та прийнято рішення №1/10 про проведення виплати вказаної допомоги.
14. Наказом начальника Управління інформації Адміністрації Державної прикордонної служби України від 13.09.2010 №102 зобов`язано виплатити позивачу одноразову грошову допомогу у зв`язку з встановленням ІІ групи інвалідності, пов`язаної з виконанням інтернаціонального обов`язку у розмірі 54-місячного грошового забезпечення на день звільнення зі служби в розмірі 39150 грн.
15. Сума одноразової допомоги розрахована виходячи із наступних складових: 1) посадовий оклад; 2) оклад за військове (спеціальне) звання (ранг); 3) надбавка за вислугу років (25%); надбавка в розмірі 100% грошового забезпечення (окладів грошового забезпечення та надбавки за вислугу років) згідно із законодавством.
16. Згідно видаткового касового ордеру від 22.09.2010 позивачу виплачена одноразову грошову допомогу у зв`язку з інвалідністю в розмірі 39150 грн.
ІІІ. ВИСНОВКИ СУДІВ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ
17. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що складові одноразової грошової допомоги у зв`язку з інвалідністю позивачу правомірно визначені відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України №1331 від 21.11.2007, якою затверджено Порядок та умови виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), поранення (контузії, травми або каліцтва) чи інвалідності співробітників кадрового складу розвідувальних органів.
18. Крім того, суди виходили з того, що безпідставним є посилання позивача на необхідність застосування складових для визначення розміру одноразової грошової допомоги виходячи із розміру грошового забезпечення на рівні 3720,88 грн. згідно довідки Управління інформації Адміністрації Державної прикордонної служби України №15/87 від 11.04.2008, оскільки зазначена довідка видана для перерахунку пенсії виходячи з грошового забезпечення за нормами чинними на 01.01.2008 за посадою офіцера оперативно-розшукового відділу ОКПП "Прикарпаття", а для обчислення суми грошової допомоги, особам звільненим з військової служби застосовується розмір грошового забезпечення на день звільнення (п. 2 постанови КМ України №1331 від 21.11.2007).
19. Вищий адміністративний суд України дійшов висновку, що спірну допомогу виплачено позивачу відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 21.11.2007 №1331, а тому суди обґрунтовано прийняли рішення про відмову у задоволенні позову.
ІV. ДОВОДИ ЗАЯВИ ПРО ПЕРЕГЛЯД
20. На підтвердження неоднакового застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, що спричинило ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах покликається на ухвалу ВАС України від 11.11.2014 у справі № К/9991/3441/12, від 25.11.2014 у справі № К/800/9992/14, 19.09.2013 у справі № К/9991/54948/12, від 13.06.2013 у справі № К/9991/49323/11, від 07.08.2013 у справі № К/800/1269/13, від 17.10.2013 у справі № К/9991/67283, від 178.10.2013 у справі № К/9991/24582/12.
21. Як вбачається з оскаржуваної ухвали, Суд погодився з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій про відмову у задоволенні позову, виходячи з того, що при обчисленні одноразової грошової допомоги, яка призначається відповідно до ст. 16 Закону України "Про соціальний та правовий статус військовослужбовців та членів їх сімей", слід виходити не зі складу грошового забезпечення військовослужбовців (заробітку), визначеного ч. 2 ст. 9 цього закону, а зі складових грошового забезпечення, визначеного Порядком № 1331, затвердженого Кабінетом міністрів України.
22. В той же час, у зазначених вище рішеннях, наданих для порівняння, суд касаційної інстанції висловлював протилежну позицію і виходив з того, що при визначенні складу грошового забезпечення для встановлення розміру одноразової грошової допомоги, яка призначається відповідно до ст. 16 Закону "Про соціальний та правовий статус військовослужбовців та членів їх сімей" та ст. 21 Закону України "Про розвідувальні органи України", підлягає застосуванню ч. 2 ст. 9 Закону України "Про соціальний та правовий статус військовослужбовців та членів їх сімей", а не затверджений постановою Кабінету міністрів України Порядок та умови виплати одноразової грошової допомоги, який суттєво звужує поняття правового забезпечення, визначеного в Законі, та має вищу юридичну силу ніж вказана постанова.
23. Постанова, щодо якої подано заяву про перегляд, суперечить також правовим висновкам, викладеним у постанові Верховного Суду України від 12.11.2013 у справі № 21-383а13.
24. Крім того, хибним є висновок суду про те, що для обчислення суми грошової допомоги особам, звільненим з військової служби, застосовується розмір грошового забезпечення на день звільнення, оскільки законом визначено, що розмір грошового забезпечення застосовується за останньою посадою на день звільнення.
25. Позивач звертає увагу на те, що рішення про здійснення виплати було прийнято після його повторного звернення у зв`язку із поновленням ІІ групи інвалідності у 2010 році. Тому для визначення розміру одноразової грошової допомоги слід виходити з розміру грошового забезпечення, чинного станом на 2010 рік, зазначеного у довідці від 11.04.2008 - 3720,88 грн., а не у довідці від 05.05.2008 - 2312,60 грн. Однак нарахування одноразової грошової допомоги здійснено виходячи з розмірів лише окладів грошового забезпечення, чинних ще на 2005 рік, а не із розміру грошового забезпечення за останньою посадою станом на момент встановлення інвалідності.
26. Відповідачі не скористалися правом на подання відзиву.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
27. Заслухавши суддю-доповідача по справі, перевіривши доводи заяви про перегляд та співставивши правові висновки у судових рішеннях, наданих для порівняння, колегія суддів дійшла висновку про неоднакове застосування судом касаційної інстанції норм матеріального права у подібних правовідносинах.
(а) щодо порівнюваності постанов
28. У справах, наданих для порівняння, суди застосовували Постанову Кабінету Міністрів від 28.05.2008 № 499, якою затверджено Порядок та умови призначення і виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), поранення (контузії, травми або каліцтва) чи інвалідності військовослужбовців, військовозобов`язаних і резервістів, призваних на навчальні (або перевірочні) та спеціальні збори, та інвалідності звільнених з військової служби (зборів) осіб (далі - Порядок № 499). Зазначену Постанову прийнято відповідно до статті 16 Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" від 20.12.1991 № 2011-XII.
29. У справі, щодо якої відбувається перегляд, суди не застосовували Порядок № 499. Натомість, застосовували інший нормативний акт - постанову Кабінету Міністрів України №1331 від 21.11.2007, якою затверджено Порядок та умови виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), поранення (контузії, травми або каліцтва) чи інвалідності співробітників кадрового складу розвідувальних органів (далі - Порядок № 1331). Цю Постанову прийнято на відповідно до ст. 21 Закону України "Про розвідувальні органи України" від 22.03.2001 № 2331-III
30. Формально, йдеться про застосування різних правових актів, і, відповідно, різних норм матеріального права.
31. Водночас, порівняння ч. 13 ст.21 Закону України "Про розвідувальні органи України" та ст. 16 Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" свідчать про те, що вони регулюють тотожні правовідносини - щодо виплати одноразової грошової допомоги у разі поранення (контузії, травми або каліцтва), заподіяного під час виконання службових обов`язків, а також інвалідності, що настала в період проходження служби або не пізніше ніж через три місяці після звільнення зі служби чи після закінчення цього строку, але внаслідок захворювання або нещасного випадку, що мали місце в період проходження служби, пов`язаного з виконанням службових обов`язків.
32. Різниця лише у тому, що норма ст. 16 Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" є загальною і поширюється на всіх військовослужбовців, а ч. 13 ст.21 Закону України "Про розвідувальні органи України" поширюється на співробітників кадрового складу розвідувального органу України.
33. Відповідно до ч.1 ст. 15 Закону України "Про розвідувальні органи України" співробітниками розвідувальних органів України є військовослужбовці та службовці кадрового складу розвідувальних органів України, а також військовослужбовці, службовці та працівники, які не належать до кадрового складу цих органів.
34. Позивач ОСОБА_1 звільнився в запас з посади старшого офіцера оперативно-розшукового відділу, тобто був військовослужбовцем. Відтак, окрім ч. 13 ст.21 Закону України "Про розвідувальні органи України", на нього поширюється також ст. 16 Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" і, відповідно, Порядок № 499, прийнятий на її виконання.
35. Зважаючи на викладене, Суд виходить з того, що висновки, зроблені судами під час застосування норм загального і спеціального закону, а також прийнятих на їх виконання Порядку № 499 і Порядку № 1331, не повинні бути суперечливими.
36. Інший підхід призвів до ситуації, за якої внаслідок застосування правових норм Порядку № 1331 до військовослужбовців кадрового складу розвідувального органу України у них би були менш сприятливі умови для одержання одноразової грошової допомоги порівняно з іншими військовослужбовцями, до яких застосовуються ст. 16 Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" і, відповідно, Порядок № 499, прийнятий на її виконання. Суд не знаходить у такому різному ставленні об`єктивно обґрунтованої мети.
37. Така ситуація відповідно до Закону України "Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні" від 06.09.2012 № 5207-VI вважається непрямою дискримінацією (п 3 ч. 1 ст. 1, ст. 5). Відповідно до ч. 2 ст. 6 цього Закону форми дискримінації з боку державних органів, визначені статтею 5 цього Закону, забороняються. Суд не може застосовувати тлумачення правових норм, яке призводить до дискримінації.
38. Відтак, надані для порівняння постанови судів приймаються як такі, що стосуються тотожних правових питань.
39. Порівнюючи наведені у них правові позиції з висновками суду у справі, яка переглядається, Суд вважає, що норми матеріального права застосовано по різному і це призвело до протилежних наслідків по суті спору.
40. Усуваючи розбіжності у застосуванні судом касаційної інстанції зазначених норм матеріального права, колегія суддів Верховного Суду виходить з наступного.
41. Ключовим правовим питанням у справі є правильність визначення розміру грошового забезпечення позивача, з якого обраховується розмір одноразової грошової допомоги.
(б) щодо дати, на яку визначається склад та розмір грошового забезпечення
42. Щодо визначення дати, на яку визначається розмір грошового забезпечення, то відповідно п. 2 Постанови Кабінету Міністрів від 21.11.2007 № 1331 за випадками, що сталися включно до 31 грудня 2007 р. розмір грошового забезпечення визначається згідно із законодавством за останньою посадою, яку співробітник кадрового складу займав на день втрати працездатності, а особа, звільнена з військової служби, - на день звільнення.
43. Первинно інвалідність ІІІ групи встановлено позивачу 16.05.2000, згодом, 21.02.2007 йому встановлено ІІ групу інвалідності, тобто "випадок" стався до 31.12.2007, тому до нього застосовується ця норма. Аналогічна норма наведена у п. 4 Порядку № 1331.
44. Оскільки позивача звільнено з військової служби 19.12.1994, то розмір грошового забезпечення визначається згідно із законодавством за посадою "старший офіцер оперативно-розшукового відділу ОКПП "Прикарпаття" ПВУ", яку позивач займав на день звільнення.
45. Якщо брати до уваги фактично отримане грошове забезпечення у 1994 році (як пропонує відповідач), то через суттєву різницю у грошовому забезпеченні у різні історичні періоди, соціальні гарантії військовослужбовців, яким встановлено інвалідність в один час, будуть істотно відрізнятися. Така нерівність не має в основі об`єктивно обґрунтованої мети і по суті призводить до непрямої дискримінації.
46. З огляду на вищенаведене, Суд дійшов висновку, що розмір грошового забезпечення визначається за посадою, яку позивач займав на час звільнення ("старший офіцер оперативно-розшукового відділу ОКПП "Прикарпаття" ПВУ"), але за законодавством, яке діяло на час, коли у позивача виникло право на одержання одноразової грошової допомоги.
47. Право на одержання грошової допомоги вперше було встановлено Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розвідувальних органів України" від 15.12.2005 № 3200-IV. Цей Закон набрав чинності 14.01.2006 і поширюється на правовідносини, що виникли чи продовжували тривати після набрання ним чинності.
48. Юридичним фактом, з яким пов`язано виникнення у позивача права на одержання одноразової грошової допомоги є інвалідність ІІ групи, у зв`язку із захворюванням, пов`язаним з виконанням обов`язків військової служби при виконанні інтернаціонального обов`язку. Тому розмір грошового забезпечення позивача для цілей визначення розміру одноразової грошової допомоги визначається за законодавством, що діяло на час встановлення інвалідності ІІ групи - 21.02.2007.
49. Водночас Порядок та умови виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), поранення (контузії, травми або каліцтва) чи інвалідності співробітників кадрового складу розвідувальних органів затверджено постановою Кабінету Міністрів України №1331 від 21.11.2007. Постанова набрала чинності 28.11.2007. До затвердження цієї постанови військовослужбовці, які за законом мали право на одноразову грошову допомогу, не могли її одержати через відсутність порядку та умов її виплати. Реалізувати таке право практично вони могли починаючи з 28.11.2007.
50. Проте оскільки з 21.02.2007 по 28.11.2007 розмір грошового забезпечення позивача не змінився, то дата звернення з заявою про виплату одноразової грошової допомоги не впливає на її розмір, визначений законодавством.
51. Звернення з заявою про виплату одноразової грошової допомоги є частиною механізму реалізації права, що вже виникло. Час звернення залежить лише від позивача, тому не може впливати на визначення розміру допомоги.
(в) щодо складу грошового забезпечення
52. Відповідно до п. 2 Постанови Кабінету Міністрів від 21.11.2007 № 1331, яка поширюється на співробітників кадрового складу розвідувальних органів, за випадками, що сталися включно до 31 грудня 2007 р., сума грошової допомоги обчислюється з посадового окладу, окладу за військовим званням, відсоткової надбавки за вислугу років та щомісячної надбавки у розмірі 100 відсотків грошового забезпечення (окладів грошового забезпечення та надбавки за вислугу років) згідно із законодавством за останньою посадою, яку співробітник кадрового складу займав на день втрати працездатності, а особа, звільнена з військової служби, - на день звільнення.
53. Аналогічна норма, яка визначала грошове забезпечення військовослужбовців, була в Порядку № 499 (пп. 4 п. 2). Проте постановами Окружного адміністративного суду м. Києва від 22.10.2009 та від 08.08.2011 визнано незаконним та нечинним абзац третій та п`ятий підпункту 4 пункту 2 Порядку № 499, в частині визначення грошового забезпечення військовослужбовців, з мотивів їх невідповідності ч. 2 ст. 9 Закону України "Про соціальний та правовий статус військовослужбовців та членів їх сімей".