ПОСТАНОВА
Іменем України
21 серпня 2019 року
Київ
справа №826/12524/18
адміністративне провадження №К/9901/19255/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Фін-Інвест Менеджмент" до Міністерства культури України про визнання протиправним та скасування припису за касаційною скаргою Міністерства культури України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі судді Головань О.В. від 13 лютого 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Коротких А.Ю., Літвіної Н.М., Сорочка Є.О. від 29 травня 2019 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У серпні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Фін-Інвест менеджмент" (далі - ТОВ "Фін-Інвест менеджмент", позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Міністерства культури України (далі - Мінкультури, відповідач), в якому просило визнати протиправним та скасувати припис Міністерства культури України від 19 липня 2018 року № 1/22-18.
В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на недотримання відповідачем процедури перевірки, визначеної Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", оскільки позивач ні перед початком контрольного заходу, ні після нього не отримував жодного повідомлення про його проведення, був позбавлений можливості надати будь-які пояснення з цього приводу.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 лютого 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019 року, адміністративний позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що проведення контрольного заходу проведено з порушенням визначеної законодавством процедури, а саме: вихід контролюючого органу на місце не документований жодним розпорядчим актом, позивача про проведення заходу не повідомлено, жодних пояснень від нього не отриманого, за наслідками контрольного заходу складено акт обстеження містобудівної ситуації на території Центрального історичного ареалу м. Києва від 21 червня 2018 року, який не є актом перевірки.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 лютого 2019 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Міністерство культури України звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 08 липня 2019 року.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 09 липня 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Берназюка Я.О., суддів Желєзного І.В. та Шарапу В.М.
Ухвалою Верховного Суду від 18 липня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/12524/18, витребувано матеріали справи та запропоновано учасникам справи подати відзив на касаційну скаргу.
Разом із касаційною скаргою Міністерством культури України подано клопотання про зупинення дії постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019 року до завершення розгляду справи у касаційному порядку, а також про розгляд справи у судовому засіданні за участю представника Міністерства культури України. У задоволенні цих клопотань відмовлено ухвалою Верховного Суду від 20 серпня 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що Товариство з обмеженою відповідальністю "Фін-Інвест менеджмент" (03150, м. Київ, вул. Червоноармійська, будинок 77-А, код 34809131), зареєстроване в якості юридичної особи 21 грудня 2006 року, Код КВЕД, в тому числі, 41.20 Будівництво житлових і нежитлових будівель.
30 березня 2018 року товариство отримало дозвіл на виконання будівельних робіт № ІУ 113180890305, виданий Державною архітектурною інспекцією України товариству як замовнику обʼєкта "Будівництво багатофункціонального комплексу" по вул. Старонаводницькій, 42-44 у Печерському районі м. Києва, код обʼєкта 1122.1, клас наслідків СС3.
Обʼєкт будівництва розташований в безпосередній близькості до охоронної (буферної) зони обʼєкту Всесвітньої спадщини ЮНЕСКО - ансамблю Києво-Печерської Лаври, визначеної науково-проектною документацією "Охоронна (буферна) зона складової частини обʼєкту Всесвітньої спадщини "Київ: Собор Святої Софії з прилеглими монастирськими будівлями. Києво-Печерська Лавра" архітектурного ансамблю Києво-Печерської Лаври", затвердженою наказом Міністерства культури України від 23 березня 2017 року № 233.
Під час процедури отримання дозволу на виконання будівельних робіт Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) 28 грудня 2016 року видано Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на вул. Старонаводницькій, 42-44 у Печерському районі м. Києва для будівництва багатофункціонального комплексу.
Зокрема, згідно пункту 12 Містобудівних умов та обмежень "Вимоги щодо охорони культурної спадщини" передбачено такі вимоги:
виконати вимоги статті 20 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Закону України "Про охорону культурної спадщини", рішення виконкому Київської міської ради народних депутатів від 16 липня 1979 року № 920, розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17 травня 2001 року № 979;
отримати позитивний висновок та дозвіл на виконання будівельних робіт у державних органах охорони культурної спадщини згідно вимог Закону України "Про охорону культурної спадщини";
проектну документацію розробляти у відповідності до висновків розробленого, погодженого та затвердженого історико-містобудівного обґрунтування, згідно постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318 та відповідно до Порядку, затвердженого наказом Державної служби з питань національної культурної спадщини від 10 січня 2011 року № 2, яким визначено можливість та масштаби містобудівних перетворень з урахуванням наявних поряд памʼяток;
замовнику повідомити громадськість про майбутнє будівництво та виконати вимоги розпорядження Київської міської державної адміністрації від 12 травня 2006 року № 817 "Про захист історико-культурного середовища та припинення хаотичної забудови історичної частини м. Києва";
проект надати на розгляд та узгодження до відповідних спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини;
забезпечити видове розкриття обʼєктів культурної спадщини та зберегти композиційну значимість памʼяток з додержанням відповідності архітектури нових будинків і споруд памʼяткам.
На виконання Містобудівних умов та обмежень товариство протягом 2017 року ТОВ "Фін-Інвест Менеджмент" зверталося до Міністерства культури України щодо погодження історико-містобудівного обґрунтування обʼєкта "Будівництво багатофункціонального комплексу" по вул. Старонаводницькій, 42-44 у Печерському районі м. Києва, яке було погоджене листами від 21 липня 2017 року, 17 листопада 2017 року, 01 грудня 2017 року.
06 червня 2018 року до Міністерства культури України надійшло звернення від ГО "Стоп свавіллю" щодо проведення будівельних робіт на вказаній земельній ділянці, у звʼязку з чим 21 червня 2018 року завідувачем сектору контролю та нагляду за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини Управління охорони культурної спадщини Міністерства культури України проведено візуальне спостереження та фотофіксацію містобудівної ситуації по вул. Старонаводницькій, 42-44 у Печерському районі м. Києва, про що складено акт обстеження містобудівної ситуації на території Центрального історичного ареалу м. Києва від 21 червня 2018 року.
Згідно акта зафіксовано облаштування будівельного майданчика: територія огороджена парканом, наявні ознаки виконання масштабних будівельних (земляних) робіт, розміщені побутові та технологічні приміщення будівельників і охорони.
Під час обстеження будівельні роботи не проводились. Проте на території будівельного майданчика перебували люди, були розміщені різноманітні металеві та бетонні конструкції, а також будівельні матеріали.
На паркані будівельного майданчика паспорт обʼєкта будівництва відсутній.
Також в акті міститься посилання на попереднє погодження Міністерством культури України листами від 21 липня 2017 року, 17 листопада 2017 року та 01 грудня 2017 року історико-містобудівного обґрунтування обʼєкта "Будівництво багатофункціонального комплексу" по вул. Старонаводницькій, 42-44 у Печерському районі м. Києва.
Проте, у вказаному листі було рекомендовано перед початком будівельних робіт підготувати матеріали для інформування про заплановані роботи та надати Мінкультури з метою подальшого інформування Центру Всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.
За результатами перевірки електронної бази даних документообігу Мінкультури встановлено відсутність дозволу на проведення земляних робіт за вказаною адресою.
На підставі вказаного акта Міністерством культури України складено припис від 19 липня 2018 року № 1/22-18, згідно якого зобовʼязано негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на обʼєкті "Будівництво багатофункціонального комплексу" по вул. Старонаводницькій, 42-44 у Печерському районі м. Києва, як таких, що ведуться з порушенням вимог частини третьої статті 32, статті 35 Закону України "Про охорону культурної спадщини" без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, надати пояснення щодо виявлених фактів .
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі Міністерство культури України вказує на те, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що оскільки обʼєкт будівництва, замовником якого виступає ТОВ "Фін-Інвест Менеджмент", знаходиться в Центральному історичному ареалі міста Києва, для проведення підготовчих земляних робіт товариство мало отримати дозвіл, який Мінкультури не видавався, що слугувало підставою для проведення відповідачем візуального обстеження.
Також скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій необґрунтовано застосували до спірних правовідносин Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", оскільки Міністерство культури України не проводило захід державного контролю, а здійснювало охоронюваний захід (візуальне обстеження), повʼязаний із перевіркою стану збереження історичного ареалу та на предмет дотримання вимог Закону України "Про охорону культурної спадщини", за яким предметом перевірки є сам обʼєкт культурної спадщини, а не господарська діяльність.
З посиланням на лист Державної регуляторної служби України від 20 травня 2016 року № 3200/0/20-16, скаржник зазначає, що норми Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" не поширюються на правовідносини, що виникли між сторонами цієї справи, відтак, вважає, що суди помилково мотивували свої рішення з посиланням на положення цього Закону.
Від ТОВ "Фін-Інвест Менеджмент" надійшов відзив на касаційну скаргу Міністерства культури України, у якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими, прийнятими на підставі повно та всебічно встановлених обставин справи, просить залишити їх без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно зʼясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку субʼєктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 лютого 2019 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобовʼязані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності субʼєктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження Міністерства культури України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України "Про охорону культурної спадщини", "Про регулювання містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до статті 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних памʼяток та інших обʼєктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.
Згідно з положеннями частини третьої статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про обʼєкти культурної спадщини.
Місто Київ внесено до Списку історичних населених місць України (міста і селища міського типу), який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878.
Статтею 1 Закону України "Про охорону культурної спадщини" визначено, що історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.
Частиною першої статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" з метою захисту традиційного характеру середовища окремих памʼяток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони памʼяток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.
Відповідно до частини другої цієї ж статті з метою забезпечення збереження видатної універсальної цінності обʼєктів всесвітньої спадщини навколо них встановлюються буферні зони, про затвердження яких центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, в установленому порядку інформує Комітет всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.
Межі та режими використання буферних зон обʼєктів всесвітньої спадщини визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.
Згідно з положеннями частини четвертої статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони памʼяток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.
Частиною першою статті 37-1 цього ж Закону також встановлено, що обʼєкти всесвітньої спадщини, що розташовані на території України, є предметом особливої охорони.
Відповідно до статті 53 та статті 54 Земельного кодексу України до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам`ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби.
Землі історико-культурного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.
Навколо історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб, пам`яток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів) встановлюються зони охорони пам`яток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель.
Порядок використання земель історико-культурного призначення визначається законом.
Зі змісту наведених правових норм вбачається, що в зонах охорони памʼяток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, встановлено особливий режим регулювання забудови. Зокрема, у таких зонах забороняється проведення будівельних робіт без попереднього отримання дозволу в органах охорони культурної спадщини.