ПОСТАНОВА
Іменем України
21 серпня 2019 року
Київ
справа №813/1572/13-а
адміністративне провадження №К/9901/12164/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Шляхбудсервіс-Д" до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Львівській області (правонаступник - Державна архітектурно-будівельна інспекція України), треті особи: Жидачівська міська рада, Жидачівське міське виробниче управління комунального господарства, Приватне підприємство "Удеч-проект", Державне підприємство "Спеціалізована державна експертна організація - центральна служба Української державної будівельної експертизи" в особі філії ДП "Укрдержбудекспертиза" у Львівській області про визнання протиправною та скасування постанови за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Шляхбудсервіс-Д" на постанову Львівського окружного адміністративного суду у складі судді Гулика А.Г. від 30 квітня 2013 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Мікули О.І., Заверухи О.Б., Курильця А.Р. від 14 вересня 2016 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2013 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Шляхбудсервіс-Д" (далі - ТОВ "Шляхбудсервіс-Д", позивач) звернулась до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Львівській області (правонаступник - Державна архітектурно-будівельна інспекція України) (далі - ДАБІ України, відповідач), треті особи: Жидачівська міська рада, Жидачівське міське виробниче управління комунального господарства, Приватне підприємство "Удеч-проект", Державне підприємство "Спеціалізована державна експертна організація - центральна служба Української державної будівельної експертизи" в особі філії ДП "Укрдержбудекспертиза" у Львівській області (далі - треті особи), в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову № 14/6-ю/пз від 08 лютого 2012 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності в сумі 51615 грн.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що між позивачем, Жидачівським міським виробничим управлінням комунального господарства та Жидачівською міською радою укладено договір про капітальний ремонт проїжджої частини дороги по вул. Симоненка у м. Жидачіві. капітальний ремонт проводився відповідно до робочого проекту № 10/12, який отримав позитивний висновок філії ДП "Укрдержбудекспертиза" у Львівській області, що відображено в експертному звіті від 28 травня 2012 року. Згідно із вказаним звітом до затвердження рекомендовано кошторисну вартість будівництва за зведеним кошторисним розрахунком вартості будівництва в поточних цінах у сумі 285727 грн. Зведений кошторисний розрахунок затверджено рішенням виконкому Жидачівської міської ради від 30 травня 2012 року. В процесі виконання робіт з`ясувалось, що можливо виконати додаткові роботи без збільшення затрат замовника з дотриманням будівельних норм в правил. На думку позивача, додаткові роботи не змінювали вартість робіт та характер робіт. За згодою проектанта внесені зміни в робочий проект. З цих підстав позивач вважає, що ним не порушені норми статей 9, 27 Закону України "Про архітектурну діяльність", а оскаржувана постанова підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 30 квітня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2016 року, у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що перевірка проведена у межах повноважень та у спосіб, що визначені законом; позивачем не спростовані виявлені під час перевірки порушення вимог законодавства у сфері містобудування, зокрема, експертною організацією повторна експертиза робочого проекту не проводилась, а збільшення обсягу робіт, що виконуються, є зміною локального кошторису та кошторисної частини проекту в цілому і проведення експертизи робочого проекту, в разі збільшення обсягів робіт, є необхідною. Таким чином, суди дійшли до висновку, що оскільки ТОВ "Шляхбудсервіс-Д" порушено вимоги статей 9, 27 Закону України "Про архітектурну діяльність", тому відповідачем правомірно накладено штраф за вказані правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 51615 грн.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Львівського окружного адміністративного суду від 30 квітня 2013 року та ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2016 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Товариство з обмеженою відповідальністю "Шляхбудсервіс-Д" звернулося з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову, якою адміністративний позов задовольнити.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 07 жовтня 2016 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10 жовтня 2016 року відкрито касаційне провадження у справі № 813/1572/13-а, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 20 серпня 2019 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Шляхбудсервіс-Д" на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 30 квітня 2013 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2016 року суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Разом із касаційною скаргою ТОВ "Шляхбудсервіс-Д" подано клопотання про зупинення виконання постанови Львівського окружного адміністративного суду від 30 квітня 2013 року та ухвали Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2016 року до закінчення розгляду справи у касаційному порядку, а також про розгляд справи у судовому засіданні за участю представника позивача, у задоволенні яких відмовлено ухвалою Верхвоного Суду від 20 серпня 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що відповідно до договору підряду від 06 липня 2012 року № 75, укладеного між інвестором - Жидачівською міською радою, замовником - Жидачівським міським виробничим управлінням комунального господарства та підрядником - ТОВ "Шляхбудсервіс-Д", проводився капітальний ремонт проїжджої частини дороги комунальної власності по вул. Симоненка в м. Жидачіві.
Будівельні роботи проводились згідно з робочим проектом № 10/12, розробленим ПП "Удечпроект". Робочий проект отримав позитивний висновок філії ДП "Укрдержбудекспертиза", що відображено в експертному звіті від 28 травня 2012 року № 14- 01067-12.
Як вбачається із вказаного звіту, до затвердження рекомендована кошторисна вартість будівництва за зведеним кошторисним розрахунком вартості будівництва в поточних цінах станом на 25 квітня 2012 року встановлена у сумі 285727,00 грн.
Зведений кошторисний розрахунок вартості будівництва "Капітальний ремонт проїжджої частини дороги комунальної власності по вул. Симоненка в м. Жидачіві Львівської області" у сумі 285727,00 грн станом на 25 квітня 2012 року затверджено рішенням виконавчого комітету Жидачівської міської ради Львівської області № 96 від 30 травня 2012 року.
Ремонтні роботи проїжджої частини дороги по вул. Симоненка в м. Жидачіві Львівської області виконувалось за рахунок коштів Держбюджету у розмірі 248600 грн, коштів міського бюджету в розмірі 26694,80 грн (пункт 3.2. договору підряду № 75 від 06 липня 2012 року).
У процесі виконання робіт позивач - підрядник за договором, розглянувши кошторисну частину, проектні матеріали робочого проекту "Капітальний ремонт проїжджої частини дороги комунальної власності по вул. Симоненка в м. Жидачіві Львівської області", направив до Жидачівського міського виробничого управління комунального господарства листа № 77/01 від 05 липня 2012 року, в якому зазначив, що згідно із складеної підрядником договірної ціни, є можливим виконання додаткових робіт по вул. Симоненка без збільшення затрат замовника із дотриманням будівельних норм і правил. Договірна ціна сформована позивачем на основі фактичної вартості наявних у нього будівельних матеріалів, ціни на які були суттєво нижчими від тих, що використані проектантом у зведеному кошторисному розрахунку вартості будівництва.
Листом № 77/01 від 05 липня 2012 року ТОВ "Шляхбудсервіс-Д" просило внести необхідні зміни до проектної документації, оскільки запропонована ним договірна ціна давала можливість виконання капітального ремонту дороги в більшому обсязі, ніж це передбачено в проекті з дотриманням вимог до міцності, надійності та довговічності дороги, її експлуатаційної безпеки, позивач просив замовника.
05 липня 2012 року за участю представників інвестора, замовника, підрядника та проектанта складено акт розбіжностей робіт до проектно-кошторисної документації по об`єкту "Капітальний ремонт проїжджої частини дороги комунальної власності по вул. Симоненка в м. Жидачіві Львівської області", в якому відображені зміни, які необхідно внести в проектні рішення в частині збільшення обсягів робіт.
За згодою замовника проектантом - ПП "Удечпроект" внесено відповідні зміни в Робочий проект № 10/12, що передбачали збільшення обсягу робіт, а саме: площа землевідведення 0,1348 га, площа мощення асфальтобетоном 1348 кв. м, бетонний бордюр кількість 147 викреслена. У плані дороги в проектних горизонталях вказано площа дорожнього покриття 1348 кв. м, суміш асфальтобетонна дрібнозерниста тип А марка 1 40,3 м куб. викреслена, камінь бортовий (бордюр) вказано 175 м п.
Позивач виконав капітальний ремонт проїжджої частини дороги комунальної власності по вул. Симоненка в м. Жидачів із врахуванням вказаних змін, внесених у робочий проект.
25 січня 2013 року проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил при капітальному ремонті проїжджої частини дороги по вул. Симоненка в м. Жидачіві Львівської області.
Ця перевірка проведене головним державним інспектором Інспекції ДАБК у Львівській області із залученням інженера технічного нагляду Жидачівського будівельного поєднання "Агробуд Дністер" та головного державного фінансового інспектора Жидачівської об`єднаної Держфінінспекції у присутності начальника Жидачівського міського виробничого управління комунального господарства відповідно до статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та згідно з Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553), на підставі наказу інспекції ДАБК у Львівській області № 1624/2п-пз від 15 січня 2013 року.
Перевіркою виявлено відхилення від проектно-кошторисної документації, а саме: в затвердженій проектно-кошторисній документації (позитивний висновок філії ДП "Укрдержбудекспертиза" у Львівській області № 14-01067-12 від 28 травня 2012 року) площа асфальтобетонного покриття вказана 1008 м кв., локальному кошторисі № 2-1-1 площа асфальтобетонного покриття - 1038 м кв. Акти виконаних робіт № 1 за липень 2012 року та № 2 за серпень 2012 року підписані підрядником ТОВ "Шляхбудсервіс-Д" та замовником Жидачівським міським виробничим управлінням комунального господарства, засвідчені інженером технічного нагляду, вказують на площу асфальтобетонного покриття 1216 м кв.; влаштування щебеневої основи (кошторис - 1038 м кв.), в акті виконаних робіт № 1 - 1348 м кв. влаштування бортових каменів (кошторис - 147 м/п), в акті виконаних робіт № 1 - 175 м/п.
За результатами перевірки складено акт № 14/2-ю від 25 січня 2013 року та протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 14/4-ю від 28 січня 2013 року.
08 лютого 2013 року заступником начальника інспекції ДАБК у Львівській області винесено постанову № 14/6-ю/пз про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 8 частини третьої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що частина четверта статті 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та пункт 10 Порядку затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 травня 2012 року № 560 (далі - Порядок № 560), передбачають, що обов`язковій експертизі підлягають проекти будівництва об`єктів, які споруджуються із залученням бюджетних коштів, коштів державних і комунальних підприємств, установ та організацій, а також кредитів наданих під державні гарантії тільки щодо кошторисної частини проекту будівництва.
Також скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували статті 9, 27 Закону України "Про архітектурну діяльність" та пункти 10, 11, 16 Порядку № 560, оскільки вказані норми передбачають відповідальність лише за виконання будівельних робіт з порушенням вимог будівельних норм, державних стандартів і правил або затверджених проектних рішень, однак, порушення зазначених вимог ТОВ "Шляхбудсервіс-Д" допущено не було.
Від учасників справи відзиву або заперечення на касаційну скаргу ТОВ "Шляхбудсервіс-Д" не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Львівського окружного адміністративного суду від 30 квітня 2013 року та ухвала Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2016 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятні з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.