РІШЕННЯ
Іменем України
15 серпня 2019 року
м. Київ
справа №800/396/17
адміністративне провадження №П/9901/107/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого-судді Кравчука В.М.,
суддів Гімона М.М., Стародуба О.П., Коваленко Н.В., Чиркіна С.М.,
за участю секретаря судового засідання Шоробури С.В.,
позивача ОСОБА_1,
представника позивача ОСОБА_2,
представника відповідача Пантюхової Л.Р.,
представника третьої особи Божинського В.В.
розглянув у відкритому судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України, за участю третіх осіб на стороні відповідача Кагарлицької районної державної адміністрації Київської області, Київської обласної державної адміністрації, про визнання неправомірним та скасування розпорядження, відшкодування моральної шкоди, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
І. ПРОЦЕДУРА
1. 02.10.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшов позов ОСОБА_1 до Президента України Порошенка Петра Олексійовича, в якому позивач просив:
- визнати неправомірним та скасувати Розпорядження Президента України Порошенка Петра Олексійовича від 01.09.2017 № 166/2017-рп "Про відставку голови Кагарлицької районної державної адміністрації Київської області";
- зобов`язати Президента України поновити ОСОБА_1 на посаду голови Кагарлицької районної державної адміністрації Київської області;
- зобов`язати Президента України зобов`язати Кабінет Міністрів провести службове розслідування по факту висловлення 13.07.2017 року недовіри голові Кагарлицької районної державної адміністрації ОСОБА_1 депутатами Кагарлицької районної ради VІІ скликання.
2. Заявою від 28.02.2019 позивач збільшив позовні вимоги такими додатковими вимогами:
- стягнути з Президента України на користь ОСОБА_1 моральну шкоду в розмірі 507019,50 грн.
- стягнути з Президента України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу починаючи з вересня 2017 року в розмірі 379694,94 грн. Згодом цю суму було збільшено до 483984,50 грн.
3. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 01.11.2017 у зазначеній справі відкрито касаційне провадження та призначено попереднє судове засідання на 07.12.2017. Судове засідання не відбулось у зв`язку з відсутністю повного складу колегії суддів.
4. 15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд та набрав чинності Закон України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03.10.2017.
5. Відповідно до пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" зазначеного Закону зміни до Кодексу адміністративного судочинства України вводяться в дію з урахуванням певних особливостей. Зокрема, у підпункті 4 передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
6. Ухвалою від 25.01.2018 Суд зупинив провадження у справі до набрання законної сили у справі №368/1337/17 за позовом ОСОБА_1 до Кагарлицької районної ради VII скликання про визнання незаконним та скасування рішення сесії Кагарлицької районної ради VII скликання № 226-24-VII від 13.07.2017 р., яка розглядалася Кагарлицьким районним судом Київської області.
7. Ухвалою Суду від 29.01.2019 провадження у справі поновлено.
8. До участі у справі залучено як третіх осіб на стороні відповідача Кагарлицьку районну державну адміністрацію та Київську обласну державну адміністрацію.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Заслухавши пояснення сторін та їх представників, дослідивши наявні у справі докази, Суд встановив наступні фактичні обставини, що мають значення для вирішення справи.
10. Розпорядженням Президента України від 15.10.2015 № 747/2015-рп ОСОБА_1 призначено головою Кагарлицької районної державної адміністрації Київської області. (а.с. 17)
11. 13.07.2017 Кагарлицькою районною радою було прийнято рішення сесії № 226-24-VII "Про висловлення недовіри голові Кагарлицької районної державної адміністрації ОСОБА_1 " (а.с. 15). У протоколі засіданні лічильної комісії № 1 від 13.07.2017 зазначено, що на питання "Чи підтримуєте Ви висловлення недовіри голові Кагарлицької районної державної адміністрації ОСОБА_1 " в бюлетені для таємного голосування 26 депутатів з 34-х зазначили "так". Тобто за це рішення проголосувало більше 2/3 депутатів (а.с. 72).
12. Цього ж дня зазначені протокол та рішення направлено Президенту України (а.с. 74).
13. 27.08.2017 Голова Київської обласної державної адміністрації звернувся до прем`єр-міністра України з пропозицією про звільнення з посади голови Кагарлицької Районної державної адміністрації Київської області ОСОБА_1 у зв`язку із висловленням недовіри та внесення Президенту України відповідного подання (а.с. 69).
14. 31.08.2017 Прем`єр-міністр України звернувся до Президента України з пропозицією щодо прийняття відставки голови Кагарлицької Районної державної адміністрації Київської області ОСОБА_1 (а.с. 67).
15. 01.09.2017 Президент України видав розпорядження № 166/2017-рп "Про відставку голови Кагарлицької районної державної адміністрації Київської області". (а.с. 18).
16. 03.10.2017 Кагарлицьким районним судом Київської області відкрито провадження у справі № 368/1337/17 за позовом ОСОБА_1 до Кагарлицької районної ради про визнання незаконним та скасування рішення сесії № 226-24-VII "Про висловлення недовіри голові Кагарлицької районної державної адміністрації ОСОБА_1 " (а.с. 38).
17. Рішенням Кагарлицького районного суду Київської області від 12.09.2018 у задоволенні позову відмовлено. Проте, постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.12.2018 зазначене рішення скасовано та ухвалено нове, яким позов ОСОБА_1 задоволено повністю. За касаційною скаргою Кагарлицької районної ради справу переглядав Верховний Суд. Постановою цього суду від 24.07.2019 касаційну скаргу залишено без задоволення, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.12.2018 - без змін.
18. Позивач неодноразово відзначався подяками, грамотами, відзнаками за високі моральні якості, патріотизм та бездоганну службу.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
19. В якості правового обґрунтування позовних вимог позивач наводить наступні аргументи:
А) голова місцевої державної адміністрації має статус державного службовця. Тому рішення місцевої ради про висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації і рішення Президента України не можуть бути політичними. Рішення місцевої ради щодо висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації повинно бути прийнято із врахуванням вимог п.7 частини 1 та п. 2 ч. 2 ст. 9, ст. 48 Закону України "Про місцеві державні адміністрації";
Б) рішення місцевої ради щодо висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації обов`язково повинно містити в собі посилання на відповідні норми Конституції та законів України, які прямо передбачають як відповідальність державних службовців взагалі, так і відповідальність голів місцевих державних адміністрацій.
Рішення місцевих рад щодо висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації, як захід контролю за місцевою державною адміністрацією, можуть бути прийняті за порушення голови місцевої державної адміністрації під час здійснення частини повноважень делегованих місцевим державним адміністраціям відповідними районними радами. Виходячи з цього, рішення Президента України про звільнення голови місцевої державної адміністрації повинно було прийматися на основі результатів службового розслідування.
Оскільки рішення Кагарлицької районної ради про висловлення недовіри вищезазначеним умовам не відповідало, Президент України уповноважений був не приймати акт про відправлення голови адміністрації у відставку, і з урахуванням результатів службового розслідування направити рішення щодо висловлення недовіри районній раді з обґрунтованою відповіддю;
В) рішення Кагарлицької районної ради Київської області від 13.07.2017 № 226-24-VII "Про висловлення недовіри голові Кагарлицької районної державної адміністрації ОСОБА_1 " визнано протиправним і скасовано судом.
20. Відповідач проти позову заперечував. Представник Президента України вважає, що рішення Кагарлицької районної ради прийняте відповідно до закону та було чинним на час видання оскаржуваного розпорядження (а.с. 63-64). Таким чином, на думку відповідача, позивач не довів факту порушення його прав.
21. Третя особа Київська обласна державна адміністрація проти позову заперечувала. До повноважень Київської ОДА не належить проведення службового розслідування щодо державних службовців категорії "А", до яких належав позивач. Окрім того, письмове звернення позивача щодо проведення такої перевірки до Київської ОДА не надходило.
22. Третя особа Кагарлицька районна державна адміністрація Київської області проти позову заперечувала. Пояснила, що розпорядження видано за наявності законних підстав. Покликання позивача на скасування судом рішення Кагарлицької районної ради Київської області є безпідставним, оскільки рішення про недовіру реалізоване до його скасування адміністративним судом шляхом внесення відповідних пропозицій (подань) органів державної влади Президенту України. При цьому представник послався на рішення Верховного Суду від 26.02.2018 у справі № 800/237/17, в якій наведено такий правовий висновок.
IV. ВИСНОВКИ СУДУ
23. Оцінюючи наведені сторонами аргументи на обґрунтування позову та заперечень, Суд дійшов таких висновків.
24. Спірні правовідносини регулюються Конституцією України, Законом України "Про місцеві державні адміністрації" від 09.04.1999 № 586-XIV, Законом України "Про державну службу" від 10.12.2015 № 889-VIII.
(а) щодо законності розпорядження
25. Відповідно до частини 10 статті 118 Конституції України, якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.
26. Відповідно до ст. 9 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються Президентом України, зокрема, у разі висловлення недовіри двома третинами від складу відповідної ради (пункт 8).
27. Як на правову підставу аргументації позивач покликається на пункт 7 частини першої статті 9 згаданого вище Закону. Суд звертає увагу, що у попередній редакції цієї статті Закону був пункт 7 такого змісту: " 7) за власною ініціативою Президента України з підстав, передбачених цим Законом та законодавством про державну службу". Однак пункт 7 частини першої статті 9 виключено на підставі Закону N 2592-VI "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення їх у відповідність із Конституцією України" від 07.10.2010. Отже, на час виникнення спірних правовідносин такої правової норми не було.
28. У статті 72 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань. Районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної, обласної державної адміністрації висловили не менш як дві третини депутатів від загального складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.
29. Наявність такої спеціальної обов`язкової підстави припинення повноважень голови місцевої державної адміністрації як "висловлення недовіри двома третинами від складу відповідної ради" зумовлена особливим характером взаємозв`язку посади голови місцевої державної адміністрації з органами місцевого самоврядування, необхідності забезпечення злагодженої роботи органів державної влади та місцевого самоврядування та взаємодії, є спеціальною конституційною юридичною гарантією місцевого самоврядування.
30. З огляду на вищенаведене, порушень п.7 ч. 1 та п. 2 ч. 2 ст. 9, ст. 48 Закону "Про місцеві державні адміністрації", на які покликається позивач, Судом не встановлено.
31. Суд відзначає, що норма про можливість висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації двома третинами від складу відповідної ради міститься у ст. 72 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", яка називається "Підзвітність і підконтрольність місцевих державних адміністрацій районним, обласним радам". Проте, фактичні підстави, з яких рада може висловити недовіру, законодавством не визначено. За змістом цієї норми "недовіра" є виявом оцінки як особи, так і її діяльності на посаді голови місцевої державної адміністрації загалом і не вимагає наведення у рішенні ради конкретних фактів протиправних діянь.
32. Відповідно до ч. 1 ст. 71 Закону України "Про державну службу" № 889-VIII від 10.12.2015 службове розслідування може проводитися з метою визначення наявності вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку. Суд звертає увагу, що висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації не є видом юридичної відповідальності за проступок, під час застосування якого особі необхідно забезпечити певні процесуальні гарантії, які наявні під час процедури службового розслідування. Відтак, причини недовіри депутатів місцевої ради до голови місцевої державної адміністрації є суб`єктивними, а отже не можуть бути предметом службового розслідування.
33. Аргумент позивача про те, що у випадку невідповідності рішення місцевих рад щодо висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації вимогам закону Президент України уповноважений не приймати акт про відправлення голови адміністрації у відставку, і з урахуванням результатів службового розслідування направити рішення щодо висловлення недовіри відповідній місцевій раді з обґрунтованою відповіддю, Суд вважає таким, що не має правової підстави.
34. Стаття 118 Конституції України не передбачає права Президента не приймати акт про відправлення голови адміністрації у відставку, а навпаки, передбачає обов`язок прийняти таке рішення, якщо недовіру голові районної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради.
35. Отже, оскаржуване розпорядження видане Президентом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України. Тобто є законним.
(б) щодо правових наслідків скасування рішення ради
36. На час, коли Президент України видавав розпорядження, рішення Кагарлицької районної ради Київської області від 13.07.2017 № 226-24-VII "Про висловлення недовіри голові Кагарлицької районної державної адміністрації ОСОБА_1 " було чинним.
37. Згодом, рішенням суду, що набрало законної сили, встановлено, що це рішення ради, яке слугувало Президенту підставою для видання розпорядження, було визнане протиправним і скасоване. З цього моменту розпорядження Президента втратило законну підставу.
38. Попри те, що протиправність рішення ради було встановлено судом після видання розпорядження Президента, обставини, з якими суд згодом пов`язав протиправність, існували в момент прийняття цього рішення. Його протиправність не могло бути встановлено в іншому порядку, окрім як в судовому.
39. Постановою Кабінету Міністрів України від 11.04.2012 № 298 затверджено Порядок розгляду питань, пов`язаних з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України, що додається (далі - Порядок № 298).