ПОСТАНОВА
Іменем України
19 серпня 2019 року
Київ
справа №825/17/16
адміністративне провадження №К/9901/14773/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Тацій Л.В.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 02.02.2016, ухвалену судом у складі судді Лобана Д.В. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 19.04.2016, постановлену судом у складі: головуючого судді Борисюк Л.П., суддів: Вівдиченко Т.Р., Собківа Я.М. у справі № 825/17/16 за позовом Заступника прокурора Чернігівської області Калашнікова Руслана Станіславовича до Чернігівської районної державної адміністрації, третя особа на стороні позивача - Головне управління Держгеокадастру у Чернігівській області, третя особа на стороні відповідача - ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування розпорядження
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
В січні 2016 року Заступник прокурора Чернігівської області Калашніков Р.С. звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду із позовом до Чернігівської районної державної адміністрації, третя особа на стороні позивача: Головне управління Держгеокадастру у Чернігівській області, третя особа на стороні відповідача: ОСОБА_1, в якому просив: визнати протиправним та скасувати розпорядження Чернігівської районної державної адміністрації від 09.08.2011 № 459 про надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельних ділянок для ведення фермерського господарства орієнтовною площею 215 га пасовищ та 12,5 га багаторічних насаджень на території Черниської сільської ради Чернігівського району.
Позовні вимоги прокурор мотивував тим, що частиною 2 статті 60 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено право прокурора на звернення до суду з адміністративним позовом у разі порушення інтересів держави. У даному спорі останнє полягає у видачі відповідачем розпорядження, яке у силу ст. 43 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", на момент звернення до суду є недоцільним, неекономним, неефективним за очікуванням чи фактичним результатом.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 02 лютого 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 19.04.2016, позов задоволено.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився Київський апеляційний адміністративний суд виходив з того, що оскаржуване розпорядження, яке є чинним, не створило для сторін жодних правових наслідків, не реалізувало основну мету - ефективне та раціональне використання землі, є неекономним, оскільки не забезпечило надходження коштів до бюджету, є недоцільним, оскільки договори оренди на спірні земельні ділянки не укладено до цього часу, а тому таке розпорядження є протиправним та підлягає скасуванню.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
11 травня 2016 року третя особа- ОСОБА_1 направив до Вищого адміністративного суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 02.02.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 19.04.2016, ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.
У скарзі посилається на те, що суди дійшли помилкових висновків про те, що оскаржуване розпорядження про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельних ділянок для ведення фермерського господарства надає ОСОБА_1 право користування цими земельними ділянками, а тому безпідставним є обґрунтування неефективності та недоцільності розпорядження тим, що земельні ділянки не обробляються. Зазначив також, що чинним законодавством не встановлено строків розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, оскаржуване розпорядження також не містить строків його виконання або реалізації. Окрім того, третя особа в касаційній скарзі посилався на відсутність у прокурора підстав для звернення до суду з цим позовом.
Відзиву на касаційну скаргу до суду не надійшло.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 13 травня 2016 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VІІІ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів". З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Відповідно до повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10 червня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Бучик А.Ю., Рибачук А.І., справу передано головуючому судді.
Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи (частини третя статті 3 КАС України).
Верховний Суд ухвалою від 15.08.2019 призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
У 2011 році ОСОБА_1 звернувся до Чернігівської районної державної адміністрації із заявою про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду на території Черниської сільської ради для ведення фермерського господарства.
За результатами розгляду заяви ОСОБА_1, з посиланням на положення статей 17, 31, 93, 123, 124, 125, 126 та п. 12 розділу X Перехідних положень Земельного кодексу України, а також на постанову Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" від 26.05.2004 № 677, Чернігівською РДА прийнято розпорядження від 09.08.2011 № 459 "Про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки для ведення фермерського господарства".
Розпорядженням від 09.08.2011 № 459 надано ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення в оренду строком на 5 років орієнтовною площею 215,00 га пасовищ за рахунок земель запасу для ведення фермерського господарства на території Черниської сільської ради Чернігівського району Чернігівської області та 12,5 га багаторічних насаджень за рахунок земель запасу для ведення фермерського господарства.
Відповідно до листа Чернігівської РДА від 24.11.2015 № 02-13/2316, інформація про укладення між Чернігівською районною державною адміністрацією та ОСОБА_1 договорів оренди землі на території Черниської сільської ради відсутня.
За даними Управління Держгеокадастру у Чернігівському районі Чернігівської області інформація про присвоєння кадастрових номерів земельним ділянкам загальною площею 215 га пасовищ та 12,5 га багаторічних насаджень на території Черниської сільської ради Чернігівського району запроектованих для передачі ОСОБА_1 в управлінні відсутня. Проекти відведення на вищевказані земельні ділянки у період з жовтня 2013 року по цей час не погоджувались, інформація про розроблення відповідних проектів в управлінні відсутня. Інформація, чи передавалися зазначені земельні ділянки іншим особам в управлінні відсутня.
Головним управлінням Держгеокадастру у Чернігівській області не приймались накази про передачу в оренду ОСОБА_1 для ведення фермерського господарства земельні ділянки загальною площею 215 га пасовищ та 12,5 га багаторічних насаджень на території Черниської сільської ради Чернігівського району Чернігівської області, відповідно договори оренди не укладались (а.с.23).
Згідно листа Черниської сільської ради від 12.11.2015 № 03-08/187 ОСОБА_1 не виготовляв проектів землеустрою, земельні ділянки не обробляє, однак місцеві жителі також не користуються цими землями.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд переглянув судові рішення у межах касаційної скарги, перевірив повноту встановлення судовими інстанціями фактичних обставин справи, правильність застосування ними норм матеріального і процесуального права і дійшов висновку про таке.
Статтею 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини третьої статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) (в редакції, чинній станом на дату звернення з позовом) суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України.
Наведене відповідає положенню частини четвертої статті 5 КАС (у редакції, чинній станом на дату розгляду справи Верховним Судом), якою передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
З системного аналізу наведених правових норм, суд приходить до висновку, що суб`єкт владних повноважень в адміністративному процесі має право на звернення до суду у порядку та у спосіб, які обмежені повноваженнями, визначеними Конституцією і законами України.
При цьому, Суд зазначає, що, виходячи зі змісту статей 2, 3 КАС, суб`єкт владних повноважень не має прав, у розумінні міри свободи поведінки, а лише наділений законодавцем певними повноваженнями, необхідними для реального виконання завдань та функцій держави, що покладені на нього.
Відповідно до статті 1311 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з частиною другою статті 60 КАС, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за ново виявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державною здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру". <…>. Невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу.
Аналогічні норми передбачені і у статті 53 КАС, у чинній на сьогодні редакції.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Із наведених нормативних положень слідує, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оціночні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.