ПОСТАНОВА
Іменем України
15 серпня 2019 року
Київ
справа №822/450/16
адміністративне провадження №К/9901/6340/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області, Управління архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради, треті особи - Хмельницька міська рада, Обслуговуючий кооператив "Житлово-будівельний кооператив "Бастіон" про визнання протиправними дії та скасування рішення за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Сторчака В.Ю., Ватаманюка Р.В., Мельник-Томенко Ж.М. від 09 червня 2016 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У березні 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області (далі - Управління ДАБІ у Хмельницькій області, відповідач 1), Управління архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради (далі - Управління архітектури та містобудування Хмельницької міськради, відповідач 2), треті особи - Хмельницька міська рада (далі - Хмельницька міськрада, третя особа), Обслуговуючий кооператив "Житлово-будівельний кооператив "Бастіон" (далі - ОК ЖБК "Бастіон", третя особа), в якому просив:
- визнати протиправними дії Управління архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради щодо видачі містобудівних умов та обмеження забудови земельної ділянки № 23 від 29 березня 2012 року по АДРЕСА_1 ;
- скасувати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 23 від 29 березня 2012 року по АДРЕСА_1, видані Департаментом архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради;
- визнати протиправними дії Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління державної архітектурно-будівельної інспекції України у Хмельницькій області при реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт на об`єкті "Будівництво Церкви Святого великомученика Юрія Переможця та багатоповерхового житлового будинку з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями по АДРЕСА_1" № ХМ 083160531571;
- скасувати декларацію про початок виконання будівельних робіт на об`єкті "Будівництво Церкви Святого великомученика Юрія Переможця та багатоповерхового житлового будинку з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями по АДРЕСА_1" № ХМ 083160531571.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 23 від 29 березня 2012 року, а також зареєстрована декларація про початок виконання будівельних робіт підлягають скасуванню, оскільки винесені і зареєстровані з порушенням будівельних та санітарних норм, норм щодо проектування культових споруд, а цільове призначення земельної ділянки не відповідає нормам щодо запланованого об`єкту будівництва. Крім того, в результаті будівельних робіт замовник намагається зрізати близько 30 дерев скверу, який являється місцем відпочинку позивача та інших мешканців прилеглих будинків, що порушує їх права.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 18 квітня 2016 року позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що будівництво багатоквартирного житлового будинку на земельній ділянці по АДРЕСА_1 суперечитиме частині другій статті 92 Земельного кодексу України, відповідно до якої в постійне користування релігійним організаціям земельні ділянки, надаються виключно для будівництва і обслуговування культових та інших будівель, необхідних для забезпечення їх діяльності, також вказана земельна ділянка передана в постійне користування релігійній громаді, але замовником у декларації про початок будівельних робіт вказано ОК ЖБК "Бастіон", який подав оскаржувану декларацію про початок будівельних робіт без наявності у нього документа, що посвідчує його право власності чи користування земельною ділянкою та без договору суперфіцію, що унеможливлювало проведення реєстрації такої декларації та окрім того, декларація про початок будівельних робіт не відповідає містобудівним умовам та обмеженням забудови земельної ділянки № 23 від 29 березня 2012 року.
Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2016 року апеляційну скаргу Обслуговуючого кооперативу "Житлово-будівельний кооператив "Бастіон", Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Хмельницькій області задоволено, постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 18 квітня 2016 року скасовано та прийнято нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено.
Задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивачем не доведено, що прийняття відповідачами оскаржуваних рішень призвело до порушення його прав, свобод чи інтересів. Крім того, апеляційний суд дійшов до висновку, що релігійним організаціям у силу статті 92 Земельного кодексу України заборонено лише використовувати земельну ділянку для здійснення підприємницької діяльності, однак, не заборонено будувати на ній житловий будинок чи іншу споруду для забезпечення діяльності культових споруд.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2016 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, у якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції, а постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 18 квітня 2016 року залишити в силі.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 04 липня 2016 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 06 липня 2016 року відкрито касаційне провадження у справі № 822/450/16, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу ОСОБА_1 .
Ухвалою Верховного Суду від 14 серпня 2019 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2016 року в адміністративній справі № 822/450/16.
Від представника ОК ЖБК "Бастіон" разом із запереченням на касаційну скаргу надійшло клопотання про розгляд справи у касаційному порядку у судовому засіданні за участю представника ОК ЖБК "Бастіон", у задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 14 серпня 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі зібраних у матеріалах справи доказів, що відповідно до рішення 29 сесії Хмельницької міської ради від 28 жовтня 2009 року № 10 релігійній громаді Української Православної Церкви Київського Патріархату-Парафії Святого Великомученика Юрія Переможця надано в постійне користування земельну ділянку площею 0,3000 га по АДРЕСА_1, з цільовим призначенням-під будівництво Церкви Святого Великомученика Юрія Переможця, що підтверджується державним актом на право постійного користування земельною ділянкою серія НОМЕР_1 від 19 травня 2010 року.
11 березня 2011 року релігійна громада звернулась до міського голови Мельника С .І. із заявою про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки під будівництво Церкви Святого Великомученика Юрія Переможця та житлово-господарського блоку.
Управління архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради видало містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки № НОМЕР_5 від 27 жовтня 2011 року, АДРЕСА_1, наміри забудови: будівництво Церкви Святого Великомученика Юрія Переможця та житлово-господарського блоку.
29 березня 2012 року Управлінням архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради видано містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки АДРЕСА_1, наміри забудови: будівництво Церкви Святого Великомученика Юрія Переможця та готельно-житлово-господарського блоку з крамницею, документ що підтверджує право користування земельною ділянкою: Державний акт серія ЯЯ № 338592 від 19 травня 2010 року.
Основними техніко-економічними показниками об`єкта будівництва зазначено:
- церква: площа забудови 39,53 м кв.; поверховість - 1; загальна площа - 35,15 м кв.; будівельний об`єм - 391,19 м куб.,
- багатоповерховий житловий будинок: площа забудови - 1379,34 м кв.; поверховість - 10; загальна площа квартир - 7939,58 м кв.; будівельний об`єм - 47224,62 м куб.
17 грудня 2015 року релігійна громада Української Православної Церкви Київського Патріархату-парафії Святого Великомученика Юрія Переможця уклала договір про передачу функцій замовника будівництва обслуговуючому кооперативу "Житлово-будівельний кооператив "Бастіон", яким сторони врегулювали між собою відносини щодо організації будівництва Церкви Святого Великомученика Юрія Переможця, право власності на яку закріплене за релігійною громадою, та будівництва багатоповерхового будинку з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями, право власності на які переходять до забудовника.
Пунктом 4 договору передбачено, що релігійна громада передає забудовнику права (делегує функції) замовника будівництва на земельній ділянці, к.н. НОМЕР_2 за адресою: АДРЕСА_1, яка знаходиться на праві постійного користування у релігійної громади на підставі Державного акта серія НОМЕР_1 від 19 травня 2010 року.
У лютому 2016 року була зареєстрована декларація про початок виконання будівельних робіт "Будівництво Церкви Святого великомученика Юрія Переможця та багатоповерхового житлового будинку з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями по АДРЕСА_1" за № ХМ 083160531571. Замовник - обслуговуючий кооператив "Житлово-будівельний кооператив "Бастіон", код ЄДРПОУ 40141531. Земельна ділянка використовується для будівництва на підставі Державного акта серія ЯЯ № 338592 від 19 травня 2010 року.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі ОСОБА_1 зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов до хибного висновку про те, що у спірних правовідносинах права та інтереси позивача жодним чином не порушено, оскільки позивач проживає у безпосередній близькості до міста запланованого будівництва, відтак, видача містобудівних умов та обмежень, а також реєстрація декларації про початок виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_1 без дотримання будівельних норм та правил, призведе до порушення прав позивача на безпечні умови проживання. Зазначає, що як член місцевої ініціативної групи мешканців сусідніх будинків, якому було доручено захищати спільні інтереси, позивач звернувся з адміністративним позовом, оскільки КАС України не передбачає такого інституту як колективний адміністративний позов.
Крім того, скаржник вказує, що суд апеляційної інстанції безпідставно не застосував до спірних правовідносин Посібник з проектування "Культові будинки та споруди різних конфесій", який схвалено для застосування на території України рішенням науково-технічної ради Держбуду України від 14 грудня 2001 року № 70 та затверджений наказом Українського зонального науково-дослідного і проектного інституту по цивільному будівництву від 14 лютого 2002 року, відповідно до пункту 2.15 якого до будинків і споруд, окрім культових, які допускаються до будівництва біля храмів, є: житлові будинки церковного причту (персоналу церкви), богадільні, готелі (для паломників), церковні майстерні та господарчі служби.
Також скаржник зазначає про те, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки тому, що визначені у спірних містобудівних умовах та обмеженнях будівельні нормативи розроблені з чисельними порушеннями, зокрема, містить завищені у декілька разів граничну щільність забудови (820 осіб на гектар у той час, як відповідно до пункту 3.7 ДБН В 2.2-9-99 "Громадські будівлі та споруди" - 190-220 осіб на гектар для міст з населенням від 500 тис. осіб); загальна сума площі елементів благоустрою та майданчиків для відпочинку не відповідає наявній площі земельної ділянки.
Від ОК ЖБК "Бастіон" надійшло заперечення на касаційну скаргу ОСОБА_1, у якому зазначається, що апеляційний суд прийняв законне та обґрунтоване рішення на підставі правильного застосування норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, просить залишити його без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Вінницького апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2016 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Управління архітектури та містобудування у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Земельним кодексом України, Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до частини першої статті 92 Земельного кодексу України право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку.
Пунктом в частини другої зазначеної статті передбачено, що права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності набувають релігійні організації України, статути (положення) яких зареєстровано у встановленому законом порядку, виключно для будівництва і обслуговування культових та інших будівель, необхідних для забезпечення їх діяльності.
Згідно з положеннями частини сьомої статті 17 Закону України "Про свободу совісті та релігійні організації" користування землею релігійні організації здійснюють у порядку, встановленому Земельним кодексом України та іншими законодавчими актами України. Земельні ділянки, що надаються релігійним організаціям у постійне користування для будівництва і обслуговування культових та інших будівель, необхідних для забезпечення їх діяльності, забороняється використовувати для здійснення підприємницької діяльності.
Зі змісту наведених правових норм вбачається, що земельна ділянка, яка надається у користування релігійним організаціям, може використовуватися останніми для будівництва і обслуговування культових та інших будівель, необхідних для забезпечення їх діяльності. При цьому, Земельним кодексом України встановлено заборону використовувати земельні ділянки релігійним організаціям для здійснення підприємницької діяльності.
Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі зібраних у матеріалах справи доказів, що відповідно до Державного акта на право постійного користування земельною ділянкою серія НОМЕР_1 від 19 травня 2010 року релігійна громада отримала в постійне користування земельну ділянку під будівництво Церкви Святого Великомученика Юрія Переможця за адресою: АДРЕСА_1, кадастровий номер НОМЕР_2 .
Відповідно до пункту 8 частини першої статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.