ПОСТАНОВА
Іменем України
14 серпня 2019 року
м. Київ
справа №808/1519/15
провадження №К/9901/9795/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Тацій Л.В., Чиркіна С.М.
розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою Запорізької міської ради
на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 26.11.2015 (суддя Нестеренко Л.О.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16.02.2016 (головуючий суддя Уханенко С.А., судді Богданенко І.Ю., Дадим Ю.М.)
у справі № 808/9795/18
за позовом виконуючого обов`язки прокурора міста Запоріжжя
до Запорізької міської ради
треті особи: Державна інспекція сільського господарства в Запорізькій області, Управління Держземагенства у Запорізькому районі Запорізькій області, Державне підприємство Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто ім.Ю.М.Білоконя»
про визнання незаконним та скасування рішення,
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. У березні 2015 року виконуючий обов`язки прокурора міста Запоріжжя звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Запорізької міської ради за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Державної інспекції сільського господарства в Запорізькій області, Управління Держземагенства у Запорізькому районі Запорізькій області, в якому просив суд визнати незаконним та скасувати рішення Запорізької міської ради від 27.06.2014 №32 «Про внесення змін до рішення Запорізької міської ради №79 від 03.03.2008 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя».
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що рішення Запорізької міської ради містить ряд порушень вимог Законів України "Про оцінку земель", "Про державну експертизу землевпорядної документації", "Про засади запобігання та протидії корупції".
3. Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 28.05.2015 залучено до участі у справі Державне підприємство Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто ім. Ю.М. Білоконя» в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача.
4. Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 26.11.2015 у справі №808/1519/15 адміністративний позов задоволено повністю, визнано протиправним та скасовано рішення Запорізької міської ради від 27.06.2014 №32 «Про внесення змін до рішення Запорізької міської ради від 03.03.2008 №79 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя».
5. Ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16.02.2016 у справі №808/1519/15 постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 26.11.2015 залишено без змін.
6. Запорізька міська рада з рішеннями судів попередніх інстанцій не погодилася, тому звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 26.11.2015 і ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16.02.2016 у справі №808/1519/15 та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
7. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 18.03.2016 відкрито касаційне провадження у справі №808/1519/15.
У зв`язку з початком роботи Верховного Суду, на виконання п.п. 1, 7 п. 1 Розділу VII «Перехідні положення» КАС України матеріали справи передано до Верховного Суду та розподілено на колегію суддів у складі: головуючого судді Гриціва М.І., суддів Берназюка Я.О., Коваленко Н.В. У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Гриціва М.І., на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду, було проведено повторний автоматизований розподіл справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Єзерова А.А., суддів Чиркіна С.М., Тацій Л.В.
8. Керівник Запорізької місцевої прокуратури № 2 надав заперечення на касаційну скаргу, в яких просив суд постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 26.11.2015 і ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16.02.2016 у справі №808/1519/15 залишити без змін, а касаційну скаргу залишити без задоволення.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що рішенням Запорізької міської ради від 03.03.2008 №79 "Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя" було затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя, виконану Державним підприємством Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто". Також було затверджено значення коефіцієнтів місце розташування Км2 згідно з додатком 1.
10. 27.06.2014 Запорізькою міською радою було прийнято рішення № 32 "Про внесення змін до рішення Запорізької міської ради від 03.03.2008 № 79 "Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя", яким доповнено п. 4 рішення Запорізької міськради від 03.03.2008 № 79 п. 4.1 наступного змісту: "Допускається, як виняток, значення коефіцієнту Км2 рівним одиниці для земельних ділянок під розташування ринків та торгових майданчиків на підставі протокольного доручення постійних комісій міської ради з питань розвитку підприємництва, торгівлі, побутового обслуговування та захисту прав споживачів, та з питань соціального та економічного розвитку, бюджету і фінансів".
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
11. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанції виходили з того, що законодавець визначив коефіцієнт Км2, як такий, що характеризує виключно місце розташування земельної ділянки у населеному пункті. При визначенні грошової оцінки землі для суб`єктів господарювання, що мають земельні ділянки в межах однієї економіко-планувальної зони, коефіцієнт Км2, має, без винятків, рівне значення, а тому він не може прив`язуватись до окремо-визначених підприємств, установ та організацій або до певних видів підприємницької діяльності, і бути нижчим від його значення для інших землекористувачів в межах цієї економіко-планувальної зони.
12. Суд першої інстанції в оскарженій постанові вказав, що Запорізькою міською радою прийнято рішення від 27.06.2014 №32 "Про внесення змін до рішення Запорізької міської ради від 03.03.2008 №79 "Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя" всупереч вимогам п. 21 Методики нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, п.п.3.6., 3.9. Порядку нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, ст.ст. 13, 15, 18, 21, 23 Закону України "Про оцінку земель", ст. 9 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації", ст. 6 Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції", а отже, воно є протиправним та підлягає скасуванню.
13. Суд апеляційної інстанції зазначив про те, що проведення нормативно грошової оцінки відбувається за певних підстав, відповідно до встановленого законом порядку проведення нормативно грошової оцінки та за участю відповідних повноважних осіб, що не заперечується Запорізькою міською радою.
14. Також суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що прийняте Запорізькою міською радою рішення від 27.06.2014 №32 «Про внесення змін до рішення Запорізької міської ради від 03.03.2008 №79 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя» не відповідає принципу правової визначеності прийнятого рішення.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
15. У касаційній скарзі відповідачем зазначено, що оскаржуване рішення Запорізької міської ради не суперечить вимогам Методики нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, Порядку нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, Законів України "Про оцінку земель", "Про державну експертизу землевпорядної документації", "Про засади запобігання і протидії корупції".
16. На думку скаржника, судом апеляційної інстанції порушено норми ст.ст. 159, 161 КАС України, оскільки відповідач не визнавав того, що оскаржуваним рішенням органу місцевого самоврядування встановлено іншу нормативно-грошову оцінку, яка не потребує дотримання визначеного законом порядку її проведення.
17. Запорізька місцева рада посилається на те, що рішенням № 32 визначено, що після вивчення і розгляду постійними комісіями з питань соціального та економічного розвитку, бюджету і фінансів питання щодо можливості застосування коефіцієнту Км2 рівним одиниці готуються відповідні висновки щодо шляхів розв`язання питання. Тому, на думку відповідача, рішенням № 32 Запорізька міська рада не вносила змін та доповнень до технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Запоріжжя та не порушувала встановлений законодавством порядок проведення нормативної грошової оцінки земель.
18. Запорізька місцева прокуратура №2 у запереченнях на касаційну скаргу зазначила, що висновки, викладені в касаційній скарзі не відповідають обставинам справи, оскільки оскаржуваним рішенням не надавалось доручення постійним комісіям розглядати звернення, а встановлено значення коефіцієнту рівним одиниці у деяких випадках. При цьому, прийняття рішення щодо понижуючого коефіцієнту Км2 може призвести до річних втрат по надходженню до бюджету міста земельного податку та орендної плати.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
20. Відповідно до ст. 36-1 Закону України "Про прокуратуру" в редакції, чинній на дату звернення виконуючого обов`язки прокурора міста Запоріжжя до позову з відповідним позовом, представництво прокуратурою інтересів держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів держави у випадках, передбачених законом. Формами представництва є: звернення до суду з позовами або заявами про захист прав і свобод іншої особи, невизначеного кола осіб, прав юридичних осіб, коли порушуються інтереси держави, або про визнання незаконними правових актів, дій чи рішень органів і посадових осіб; участь у розгляді судами справ; внесення апеляційного, касаційного подання на судові рішення або заяви про їх перегляд за нововиявленими обставинами.
За приписами п. 1 ч. 1 ст. 19 Закону України "Про прокуратуру" у редакції, чинній на момент подання позовної заяви, предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам.
21. При цьому, Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII, яким визначено такі функції прокуратури як 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян, а за приписами ч. 3 ст. 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, набрав чинності тільки з 15.07.2015, тоді як позовну заяву подано до набрання чинності цього Закону у березні 2015 року.
22. Виходячи із завдання, покладеного на прокуратуру ст. 19 Закону України "Про прокуратуру" у відповідній редакції, щодо систематичного здійснення прокуратурою нагляду за додержанням і застосуванням законів, виконуючий обов`язки прокурора міста Запоріжжя мав повноваження у березні 2015 року самостійно звернутись до суду в інтересах держави з позовом до міської ради.
23. Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Згідно з ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
24. Відповідно до ст. 1 Закону України «Про оцінку земель», в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, нормативна грошова оцінка земельних ділянок - це капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами.
Нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні та даруванні земельних ділянок згідно із законом, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також при розробці показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель.
За нормами ч. 1 ст. 15 Закону України «Про оцінку земель» підставою для проведення оцінки земель (бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок) є рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
Згідно зі ст. 18 цього Закону нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться відповідно до державних стандартів, норм, правил, а також інших нормативно-правових акті на землях усіх категорій та форм власності.
Нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться на землях, розташованих у межах населених пункті