РІШЕННЯ
Іменем України
30 липня 2019 року
Київ
справа №9901/213/19
адміністративне провадження №П/9901/213/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,
суддів: Бевзенка В.М., Шарапи В.М., Данилевич Н.А., Желтобрюх І.Л.,
за участю:
секретаря судового засідання: Приходько Н.І.
представника позивача - ОСОБА_1
представника відповідача - Погребняка С.П.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного провадження позовну заяву ОСОБА_3 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним та скасування рішення, -
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. 23.04.2019 ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 26.03.2019 №89дп-19 «Про накладення дисциплінарного стягнення на прокурора Полтавської місцевої прокуратури Полтавської області ОСОБА_3».
2. В обґрунтування позовних вимог зазначив, що член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів - ОСОБА_4 брав участь у голосуванні при прийнятті рішення Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів від 26 березня 2019 року «Про накладення дисциплінарного стягнення на прокурора Полтавської місцевої прокуратури Полтавської області ОСОБА_3» №89дп-19 та був присутній під час проведення такого голосування. Вказане підтверджується складом комісії, який визначено у вступній частині рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 26 березня 2019 року №89дп-19, до складу якої у т.ч. входить ОСОБА_4 , та підписом самого ОСОБА_4 , який проставлено після резолютивної частини вказаного рішення. Таким чином, рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 26 березня 2019 року «Про накладення дисциплінарного стягнення на прокурора Полтавської місцевої прокуратури Полтавської області ОСОБА_3» №89дп-19 з вказаної підстави є незаконним, оскільки ухвалене з порушенням вимог ч.2 ст.48 Закону України «Про прокуратуру».
Позивач також вказав, що його неналежним чином повідомлено про дату та час проведення засідання Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. Рішення ухвалене за наявності підстав про перенесення розгляду, чим порушені вимоги статті 47 Закону України «Про прокуратуру», п. 40 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.
Крім того, не розглянуте клопотання позивача про долучення до матеріалів дисциплінарного провадження висновку судової експертизи Харківського НДІ судових експертиз ім. засл. проф. М.С. Бакаріуса №22662, наданого в межах досудового розслідування кримінального провадження №22018170000000031 від 08.09.2018 року за ч.З ст.368 КК України.
Оскаржуване рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів «Про накладення дисциплінарного стягнення на прокурора Полтавської місцевої прокуратури Полтавської області ОСОБА_3» №89дп-19 від 26 березня 2019 року, на думку позивача, не містить чітко сформульованих підстав для притягнення до дисциплінарної відповідальності, а висновки, викладені в ньому, суперечливі між собою та містять розбіжності.
3. Відповідач - Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - КДКП), заперечила проти позову, зазначивши, що факт вчинення кримінального та (або) корупційного правопорушення не встановлений вироком суду. Прокурор ОСОБА_3 має статус підозрюваного у вчиненні кримінального правопорушення. Таким чином, неможливо вирішити питання про наявність в діях прокурора ОСОБА_3 підстав для притягнення його до дисциплінарної відповідальності відповідно до пункту 5 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру», на які посилається у дисциплінарній скарзі скаржник, а саме вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури, до того часу, доки його вина не буде встановлена обвинувальним вироком суду.
У той же час, відповідач вказав, що прокурор ОСОБА_3 вчинив інший дисциплінарний проступок, а саме - одноразове грубе порушення правил прокурорської етики, оскільки ним порушено вимоги статей 3, 19 Закону України «Про прокуратуру», статей 4, 11, 16, 19, 21 Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, затвердженого 27.04.2017 всеукраїнською конференцією прокурорів, та Присягу прокурора.
Стосовно посилань позивача на неповноважний склад КДКП, відповідач зауважив, що відповідно до витягу з протоколу Комісії № 12 від 26 березня 2019 року член Комісії ОСОБА_4 не приймав участі у голосуванні відповідно до частини другої статті 48 Закону України «Про прокуратуру», а, отже, процедуру прийняття рішення Комісією не порушено. Цей факт також підтверджується і відеозаписом засідання Комісії.
4. Ухвалою Верховного Суду від 26 квітня 2019 року відкрито провадження у справі за позовом ОСОБА_3 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним та скасування рішення.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. До Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів 18 жовтня 2018 року надійшла дисциплінарна скарга прокуратури Полтавської області про вчинення прокурором Полтавської місцевої прокуратури Полтавської області ОСОБА_3 дисциплінарного проступку.
У скарзі повідомлялось, що прокуратурою Полтавської області за результатами проведення службової перевірки щодо прокурора Полтавської місцевої прокуратури Полтавської області ОСОБА_3 складено висновок від 10.10.2018, затверджений прокурором Полтавської області, відповідно до якого встановлено, що прокурор Полтавської місцевої прокуратури ОСОБА_3 08 вересня 2018 року висловив громадянину ОСОБА_5 вимогу щодо надання йому неправомірної вигоди у розмірі 1000 доларів США за не притягнення останнього до кримінальної відповідальності у кримінальному провадженні № 42018171000000264 за ознаками злочину, передбаченого частиною першою статті 146 КК України.
На виконання незаконної вимоги ОСОБА_3 того ж дня, близько 16.00 годин, у місті Полтава ОСОБА_5 передав йому обумовлені грошові кошти. Після отримання ОСОБА_3 предмету неправомірної вигоди його було затримано в порядку статті 208 КПК України за підозрою у вчиненні злочину, передбаченого частиною третьою статті 368 КК України та того ж дня вручено письмове повідомлення про підозру у вчиненні зазначеного злочину.
Указана подія набула негативного суспільного резонансу та завдала шкоди авторитету органів прокуратури України.
6. Цього ж дня для вирішення питання про відкриття дисциплінарного провадження автоматизованою системою, скаргу розподілено члену Комісії Піцику Ю.М., який рішенням від 23 жовтня 2018 року відкрив дисциплінарне провадження № 11/2/4-1711дс-289дп-18 щодо прокурора ОСОБА_3
7. Рішенням Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокуратури від 12 грудня 2018 року №546дп-18 строк проведення перевірки відомостей про наявність підстав для притягнення прокурора ОСОБА_3 до дисциплінарної відповідальності у дисциплінарному провадженні №11/2/4- 1711 дс-289дп-18 продовжено на один місяць - до 18 січня 2019 року.
8. Членом кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів ОСОБА_4 16 січня 2019 року складено висновок про наявність дисциплінарного проступку в діях прокурора Полтавської місцевої прокуратури Полтавської області ОСОБА_3
9. Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів 26 березня 2019 року прийнято рішення №89дп-19 «Про накладення дисциплінарного стягнення на прокурора Полтавської місцевої прокуратури Полтавської області ОСОБА_3», яким прокурора Полтавської місцевої прокуратури Полтавської області ОСОБА_3 притягнуто до дисциплінарної відповідальності та накладено на нього дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення з посади в органах прокуратури.
10. На виконання вказаного рішення наказом прокурора Полтавської області №95-к від 05 квітня 2019 року прокурора Полтавської місцевої прокуратури Полтавської області юриста 1 класу ОСОБА_3 звільнено з посади в органах прокуратури за одноразове грубе порушення правил прокурорської етики (п.6 ч.І ст.43 Закону України «Про прокуратуру»).
РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
11. Конституція України.
11.1. Стаття 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11.2. пунктом 16-1 розділу XV "Перехідних положень" Конституції України відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади.
12. Закон України «Про прокуратуру» №1697-VII від 14 жовтня 2014 року (далі - Закон №1697-VII).
12.1. Стаття 19. Прокурор зобов`язаний неухильно додержуватися Присяги прокурора, прокурорської етики та не допускати поведінки, яка дискредитує його як працівника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури.
12.2. Частина 1 статті 43. Прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з таких підстав:
1) невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків;
2) необґрунтоване зволікання з розглядом звернення;
3) розголошення таємниці, що охороняється законом, яка стала відомою прокуророві під час виконання повноважень;
4) порушення встановленого законом порядку подання декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру;
5) вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури;
6) систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики;
7) порушення правил внутрішнього службового розпорядку;
8) втручання чи будь-який інший вплив прокурора у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів, у тому числі шляхом публічних висловлювань стосовно їх рішень, дій чи бездіяльності, за відсутності при цьому ознак адміністративного чи кримінального правопорушення;
9) публічне висловлювання, яке є порушенням презумпції невинуватості.
12.3. Стаття 44. Дисциплінарне провадження здійснюється Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів.
12.4. Частина 1 статті 45. Дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.
12.5. Частина 4 статті 46. Після відкриття дисциплінарного провадження член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів проводить перевірку в межах обставин, повідомлених у дисциплінарній скарзі. У разі виявлення під час перевірки інших обставин, що можуть бути підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, інформація про це включається у висновок члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів за результатами перевірки.
12.6. Частини 1-4 статті 47. Розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора
1. Розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засіданні Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. На засідання запрошуються особа, яка подала дисциплінарну скаргу, прокурор, стосовно якого відкрито дисциплінарне провадження, їхні представники, а у разі необхідності й інші особи. Повідомлення про час та місце проведення засідання Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів має бути надіслано не пізніш як за десять днів до дня проведення засідання.
2. До повідомлення про час та місце проведення засідання Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, яке надсилається прокурору, додаються копія дисциплінарної скарги та висновок про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора.
3. Висновок про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора розглядається за його участю і може бути розглянутий без нього лише у випадках, коли належним чином повідомлений прокурор:
1) повідомив про згоду на розгляд висновку за його відсутності;
2) не з`явився на засідання, не повідомивши про причини неявки;
3) не з`явився на засідання повторно.
Рішення про можливість розгляду висновку за відсутності відповідного прокурора приймає Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів.
4. Прокурор, який не братиме участі в засіданні Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, вправі надіслати письмові пояснення щодо висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку, які оголошуються на засіданні Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.
12.7. Частини 2, 3, 4, 6 статті 48. Член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, який проводив перевірку та готував висновок про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора, не має права брати участі у голосуванні при прийнятті рішення за результатами розгляду зазначеного висновку та бути присутнім під час проведення такого голосування.
При прийнятті рішення у дисциплінарному провадженні враховуються характер проступку, його наслідки, особа прокурора, ступінь його вини, обставини, що впливають на обрання виду дисциплінарного стягнення.
Рішення про накладення на прокурора дисциплінарного стягнення або рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора може бути прийнято не пізніше ніж через рік із дня вчинення проступку без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування прокурора у відпустці.
Рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів викладається в письмовій формі, підписується головуючим і членами Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, які брали участь у розгляді висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку, і оголошується на засіданні цього органу. Рішення у дисциплінарному провадженні має містити:
1) прізвище, ім`я, по батькові та посаду прокурора, який притягається до дисциплінарної відповідальності;
2) обставини, встановлені під час здійснення провадження;
3) мотиви, з яких Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів ухвалила рішення;
4) суть рішення за наслідками розгляду із зазначенням виду дисциплінарного стягнення в разі його накладення;
5) порядок і строк оскарження рішення.
12.8. Частина 1 статті 49. На прокурора можуть бути накладені такі дисциплінарні стягнення: 1) догана; 2) заборона на строк до одного року на переведення до органу прокуратури вищого рівня чи на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду (крім Генерального прокурора); 3) звільнення з посади в органах прокуратури.
12.9. Частина 1 статті 50. Прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосудця протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення.
12.10. Частина 1 статті 73, частина 1 статті 77. Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів є колегіальним органом, який відповідно до повноважень, передбачених цим Законом, визначає рівень фахової підготовки осіб, які виявили намір зайняти посаду прокурора, та вирішує питання щодо дисциплінарної відповідальності, переведення та звільнення прокурорів з посади.
13. Кодекс професійної етики та поведінки прокурорів, затверджений Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року
13.1. Стаття 4. Основні принципи професійної етики та поведінки прокурорів
Професійна діяльність прокурорів ґрунтується на принципах: верховенства права та законності [...] професійної честі і гідності, формування довіри до прокуратури [...] доброчесності, зразковості поведінки та дисциплінованості [...]
13.2. Стаття 11. Професійна честь і гідність. Формування довіри до прокуратури
[...] Своєю доброчесністю, принциповістю, компетентністю, неупередженістю та сумлінним виконанням службових обов`язків сприяти підвищенню авторитету прокуратури та зміцненню довіри громадян до неї [...]
13.3. Стаття 16. Доброчесність, зразковість поведінки та дисциплінованість
При виконанні службових обов`язків прокурор має дотримуватися загальноприйнятих етичних норм поведінки, бути взірцем доброчесності, вихованості і культури. Порушення службової дисципліни, непристойна поведінка є неприпустимими для прокурора і тягнуть за собою передбачену законом відповідальність.
13.4. Стаття 19. Недопущення проявів корупції
Прокурор має суворо дотримуватись обмежень, передбачених антикорупційним законодавством, не допускати будь-яких проявів, які можуть створити враження корупційних, у тому числі: вступати у позаслужбові стосунки з метою використання службових повноважень або службового становища; неправомірно втручатися чи здійснювати у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, вплив на службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування чи суддів [...]
13.5. Стаття 21. Недопущення поведінки, що може зашкодити репутації
[...] Прокурору слід уникати особистих зв`язків, фінансових і ділових взаємовідносин, що можуть вплинути на неупередженість і об`єктивність виконання професійних обов`язків, скомпрометувати звання прокурора, не допускати дій, висловлювань і поведінки, які можуть зашкодити його репутації та авторитету прокуратури, викликати негативний суспільний резонанс [...]
13.6. Стаття 33.Наслідки порушення вимог Кодексу
Відповідно до Закону України «Про прокуратуру» прокурори зобов`язані неухильно дотримуватися вимог цього Кодексу. Їх порушення тягне за собою відповідальність, встановлену законом.
У разі систематичного (два і більше разів протягом одного року) або одноразового грубого порушення правил прокурорської етики прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності.
14. Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийняте всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року (далі - Положення)
14.1. Пункт 100. Прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності в порядку дисциплінарного провадження з підстав, визначених ч. 1 ст. 43 Закону № 1697-VII.
14.2. Пункт 102. Порядок здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурора визначається розділом VI Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VII та цим Положенням.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Колегія суддів звертає увагу, що завданням адміністративного судочинства відповідно до статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
16. Розглядаючи справи, предметом яких є вирішення питання правомірності рішення суб`єкта владних повноважень, суди мають встановити насамперед, чи прийняте таке рішення на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначений законом, а також, чи порушує воно права та охоронювані законом інтереси особи.
17. Суть позовних вимог у даній справі полягає у протиправності, на думку позивача, рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про притягнення його до дисциплінарної відповідальності та накладення дисциплінарного стягнення у виді звільнення з органів прокуратури.
18. Таким чином, предметом судового розгляду та дослідження в рамках цього провадження є наявність законних підстав для прийняття оскаржуваного рішення, додержання Комісією відповідної процедури дисциплінарного провадження, відповідність висновків, покладених в основу спірного рішення встановленим обставинам по справі, врахування аргументів обох сторін та належним чином викладені мотиви прийняття такого рішення.
19. Аналіз норм статей 44 та 45 Закону № 1697-VII дає підстави для висновку, що Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів є органом, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів. Суб`єктом дисциплінарного проступку, за який Законом № 1697-VII передбачена дисциплінарна відповідальність, є прокурор. Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів є колегіальним органом, який відповідно до Закону № 1697-VII наділений дискреційними повноваженнями під час здійснення дисциплінарного провадження, що дозволяє цьому органу на власний розсуд визначати вид дисциплінарного стягнення залежно від скоєного прокурором дисциплінарного проступку та застосовувати до прокурорів обране ним дисциплінарне стягнення.
20. У разі встановлення обставин, що свідчать про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів має повноваження прийняти рішення у дисциплінарному провадженні про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності. Зокрема, Комісія може притягнути до дисциплінарної відповідальності прокурора з підстав систематичного (два і більше разів протягом одного року) або одноразового грубого порушення правил прокурорської етики. Отже, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів є повноважним орган