ПОСТАНОВА
Іменем України
07 серпня 2019 року
м. Київ
справа №826/2212/17
адміністративне провадження №К/9901/53012/18
Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М.,
суддів: Берназюка Я.О., Бучик А.Ю., Желєзного І.В., Єзерова А.А., Коваленко Н.В., Мороз Л.Л., Рибачука А.І., Стародуба О.П., Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., Тацій Л.В., Чиркіна С.М., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/2212/17
за позовом ОСОБА_1 до Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку (далі - Нацкомісія) про визнання дій та рішення протиправними, скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 24.05.2018, ухвалену у складі колегії суддів: судді-доповідача Беспалова О.О., суддів: Губської О.А., Парінова А.Б., -
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 09.02.2017 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:
визнати протиправними дії Нацкомісії щодо зупинення обігу акцій без встановлення факту порушення;
визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 22.11.2016 № 1133 в частині зупинення обігу акцій Приватного акціонерного товариства (далі - ПрАТ) «Актив Груп Консалтинг»;
Позов ОСОБА_1 обґрунтував тим, що 24.11.2016 йому, як акціонеру ПрАТ «Актив Груп Консалтинг», стало відомо, що Нацкомісія прийняла рішення від 22.11.2016 №1133, відповідно до якого серед інших цінних паперів був зупинений обіг акцій ПрАТ «Актив Груп Консалтинг». Зазначене рішення прийняте відповідачем на виконання постанови старшого слідчого в особливо важливих справах Головного слідчого управління Національної поліції України (далі - старший слідчий в ОВС ГСУ Нацполіції) підполковника поліції Колотигіної Т.В. у межах кримінального провадження № 42016000000001331. Позивач вважає, що підстави зупинення обігу цінних паперів, визначені у підпунктах 5, 30 частини першої статті 8 Закону України від 30.10.1996 № 448/96-ВР «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні» (далі - Закон № 448/96-ВР), їх перелік є вичерпним, та оскільки такої підстави як процесуальне рішення слідчого зазначеним Законом не передбачено, а окрім цього відсутній факт порушення чинного законодавства з боку ПрАТ «Актив Груп Консалтинг», то відповідач не мав законних підстав для прийняття оспорюваного рішення.
Крім того позивач стверджує, що спірне рішення впливає на його право вільно користуватися та розпоряджатися власним майном у вигляді акцій, оскільки в умовах зупинення їх обігу він не має можливості продати, обміняти, пред`явити до викупу або іншим чином розпорядитися ними.
2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 15.02.2018 задовольнив позовні вимоги: визнав протиправним та скасував рішення Нацкомісії від 22.11.2016 № 1133 «Щодо зупинення внесення змін до системи депозитарного обліку цінних паперів» в частині акцій ПрАТ «Актив Груп Консалтинг».
3. Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 24.05.2018 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове - про відмову у задоволенні позовних вимог.
4. 10.06.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 просить скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 24.05.2018, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.02.2018 - залишити в силі.
5. Верховний Суд ухвалою від 15.08.2018 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріли справи із суду першої інстанції.
6. 30.08.2018 від Нацкомісії надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому відповідач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову Київського апеляційного адміністративного суду - без змін.
7. 10.09.2018 скаржник надав відповідь на відзив на касаційну скаргу.
8. Ухвалою Верховного Суду від 26.09.2018 у складі колегії суддів справу передано на розгляд Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду на підставі частини першої статті 346 та частин першої, четвертої статті 347 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у зв`язку з необхідністю відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21.08.2018 у справі № 826/15448/17 (К/9901/54088/18).
9. Ухвалою Верховного Суду від 14.01.2019 справу призначено до розгляду Судовою палатою з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду в порядку письмового провадження.
10. Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду ухвалою від 30.01.2019 передав дану справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 346 КАС України, у зв?язку з наявністю виключної правової проблеми.
11. Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 11.04.2019 касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 24.05.2018 у справі № 826/2212/17 повернуто для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
12. Суди встановили, що 03.11.2016 в рамках досудового розслідування у кримінальному провадженні № 42016000000001331, внесеному 27.05.2016 до Єдиного державного реєстру досудових розслідувань, старшим слідчим в ОВС ГСУ Нацполіції винесено постанову про заборону внесення змін до системи депозитарного обліку, якою зобов`язано на найближчому засіданні прийняти відповідне рішення стосовно ряду товариств за переліком, в тому числі ПрАТ «Актив Груп Консалтинг».
22.11.2016 на виконання зазначеної постанови слідчого Нацкомісією прийнято рішення № 1133 «Щодо зупинення внесення змін до системи депозитарного обліку цінних паперів», відповідно до якого з 23.11.2016 зупинено внесення змін до системи депозитарного обліку цінних паперів, емітованих, у тому числі й ПрАТ «Актив Груп Консалтинг».
04.01.2017 ОСОБА_1 , який є акціонером ПрАТ «Актив Груп Консалтинг», у відповідь на своє розпорядження від 09.12.2016 № 1 про списання з власного рахунку у цінних паперах акцій ПрАТ «Актив Груп Консалтинг» у кількості 100 000 шт. на користь іншої фізичної особи отримав лист депозитарної установи - Товариства з обмеженою відповідальністю «Інвестиційна компанія «Добрий капітал» про неможливість виконання розпорядження з посиланням на оспорюване у цій справі рішення Нацкомісії.
Вважаючи, що зазначене рішення Нацкомісії є протиправним та порушує його права і законні інтереси, ОСОБА_1 звернувся до суду з даним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив із того, що стаття 8 Закону № 448/96-ВР визначає повноваження Нацкомісії та підстави прийняття рішення про зупинення внесення змін до системи реєстру власників іменних цінних паперів або до системи депозитарного обліку щодо цінних паперів певного емітента або певного власника, які є вичерпними.
Серед зазначених у статті 8 Закону № 448/96-ВР підстав відсутня така підстава для зупинення внесення змін до системи реєстру власників іменних цінних паперів або до системи депозитарного обліку щодо цінних паперів певного емітента або певного власника як постанова слідчого щодо заборони внесення змін до системи депозитарного обліку.
Оспорюване рішення відповідача не містить посилань на пункт 30 частини першої статті 8 Закону № 448/96-ВР як на правову підставу зупинення внесення змін до системи депозитарного обліку цінних паперів.
А застосування відповідачем пункту 30 частини першої статті 8 Закону № 448/96-ВР могло б мати місце лише у випадку попереднього встановлення конкретних порушень, які могли стати підставою для прийняття рішення щодо зупинення внесення змін до системи реєстру власників іменних цінних паперів або до системи депозитарного обліку щодо цінних паперів певного емітента або певного власника.
14. Суд апеляційної інстанції скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог виходив із того, що Законом № 448/96-ВР не передбачено обов`язок Нацкомісії перевіряти відомості, які містяться у постановах слідчого, а також не передбачено проведення перевірок юридичних осіб з метою перевірки відомостей, які зазначаються у постановах слідчого.
Крім того, суд апеляційної інстанції виходив з того, що пункт 30 частини першої статті 8 Закону № 448/96-ВР не пов`язує право Нацкомісії зупиняти внесення змін до системи депозитарного обліку цінних паперів із процедурою накладання санкцій за правопорушення на ринку цінних паперів. Накладення санкцій за правопорушення на ринку цінних паперів, виходячи зі змісту пункту 14 частини першої статті 8 цього Закону, визначені як окремі повноваження Нацкомісії. Зупинення внесення змін до системи депозитарного обліку цінних паперів не є санкцією, а є заходом запобігання і припинення порушень на ринку цінних паперів.
Відтак, на думку суду апеляційної інстанції рішення Нацкомісії прийняте на підставі та у межах повноважень, передбачених Законом № 448/96-ВР.
IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
15. Касаційна скарга позивача мотивована, зокрема тим, що рішення Нацкомісії є незаконним та порушує його право на вільне розпорядження майном у вигляді акцій. Повноваження Нацкомісії, визначені пунктом 30 частини першої статті 8 Закону № 448/96-ВР, не стосуються оскаржуваного рішення, оскільки відповідачем при його винесенні зазначена норма не застосовувалася, посилань на неї оскаржуване рішення не містить. Відповідач безпідставно не застосував пункт 30 частини першої статті 8 Закону № 448/96-ВР, оскільки не посилався на нього в оскаржуваному рішенні, не встановив жодних порушень в діяльності емітента цінних паперів, акціонером якого є позивач.
Окрім того, ОСОБА_1 вказує на те, що відповідно до абзацу 3 пункту 2 розділу І Положення про провадження депозитарної діяльності, затвердженого рішенням Нацкомісії від 23.04.2013 № 735 (з наступними змінами), безумовна операція щодо обмеження здійснення операцій у системі депозитарного обліку з цінними паперами окремого випуску окремого емітента - це встановлення обмеження на здійснення облікових операцій з усіма цінними паперами окремого випуску, яке здійснюється на визначений строк або до настання певної події.
Отже, застосовуючи таке обмеження, як зупинення здійснення операцій у системі депозитарного обліку з цінними паперами, відповідач мав обов`язок визначити строк або подію (зокрема, усунення порушень), до настання якої таке обмеження діє, чого ним зроблено не було.
16. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначив, зокрема про те, що постанова слідчого є обов`язковою до виконання Нацкомісією та остання не уповноважена та не зобов`язана перевіряти відомості, викладені у постанові слідчого, а також не уповноважена та не зобов`язана проводити перевірки юридичних осіб з метою перевірки відомостей, зазначених у постанові слідчого.
Також Нацкомісія звертає увагу на те, що повноваження Нацкомісії щодо прийняття рішення про зупинення внесення змін до системи депозитарного обліку щодо цінних паперів певного емітента передбачені пунктом 30 частини першої статті 8 Закону № 448/96-ВР. У відповідності до цієї норми, з метою захисту інтересів держави та інвесторів у цінні папери Комісія має право зупиняти внесення змін до системи реєстру власників іменних цінних паперів або до системи депозитарного обліку щодо цінних паперів певного емітента або певного власника на строк до усунення порушень, що стали підставою для прийняття такого рішення. Зупинення внесення змін до системи депозитарного обліку цінних паперів не є санкцією, а є застосованим Нацкомісією у межах наданих їй повноважень заходом запобігання і припинення порушень на ринку цінних паперів. При цьому, пункт 30 частини першої статті 8 Закону № 448/96-ВР не пов`язує право зупинення внесення змін до системи депозитарного обліку цінних паперів із процедурою накладення санкцій за правопорушення на ринку цінних паперів. А будь-яких рішень щодо зупинення обігу цінних паперів, емітованих ПрАТ «Актив Груп Консалтинг» Нацкомісією не приймалось.
17. Позивач надав відповідь на відзив на касаційну скаргу, у якій зазначив, що хибна судова практика призвела до того, що наразі за процедурою прийняття Нацкомісією рішень на підставі постанови слідчого заблоковано обіг цінних паперів 321 емітента, власниками яких є особи, що не мають жодного відношення до кримінальних проваджень.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Верховний Суд заслухав у попередньому судовому засіданні доповідь судді-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанцій - без змін, з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
19. Повертаючи справу № 826/2212/17 для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, Велика Палата Верховного Суду у своїй ухвалі 11.04.2019 (провадження № 11-141апп19) зазначила, що для повного і всебічного розгляду касаційної скарги ОСОБА_1 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 24.05.2018 суд касаційної інстанції в межах своєї компетенції повинен визначити: чи діяла Нацкомісія законно в описаній правовій ситуації; чи вправі суд адміністративної юрисдикції оцінювати законність постанови слідчого, яку той прийняв під час досудового розслідування в конкретному кримінальному провадженні; чи вправі адміністративний суд визнавати протиправним рішення і присуджувати до виконання суб`єкту владних повноважень примус (обов`язок) критично ставитися до постанови посадової особи правоохоронного органу, обов`язкової до виконання, на предмет її законності і у зв`язку із цим за наслідками такої оцінки не виконувати її; чи може оскарження рішення Нацкомісії, в основі якого лежить виконання обов`язкових вимог постанови слідчого про вчинення певних дій, реально захистити майнові права позивача; чи обмежений позивач у захисті від стверджуваного ним порушення свого права на майно чи майнові права з огляду на зміст та суть чинників, які їх порушують; чи існує заборона, обмеження чи будь-які інші фактори, що не дають вдатися до дієвого й належного способу захисту порушено права.
20. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Повноваження Нацкомісії у спірних правовідносинах визначені, зокрема Законом № 448/96-ВР, який визначає правові засади здійснення державного регулювання ринку цінних паперів та державного контролю за випуском і обігом цінних паперів та їх похідних в Україні.
22. Відповідно до статті 2 Закону № 448/96-ВР державне регулювання ринку цінних паперів здійснюється, зокрема, з метою створення умов для ефективної мобілізації та розміщення учасниками ринку цінних паперів фінансових ресурсів з урахуванням інтересів суспільства; гарантування прав власності на цінні папери; захисту прав учасників фондового ринку; контролю за прозорістю та відкритістю ринку цінних паперів.
23. Згідно з положеннями статті 3 Закону № 448/96-ВР державне регулювання ринку цінних паперів здійснюється у таких формах:
прийняття актів законодавства з питань діяльності учасників ринку цінних паперів;
регулювання випуску та обігу цінних паперів, прав та обов`язків учасників ринку цінних паперів;
видача ліцензій на здійснення професійної діяльності на ринк