РІШЕННЯ
Іменем України
08 серпня 2019 року
Київ
справа №9901/76/19
провадження №П/9901/76/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
Головуючого судді Коваленко Н.В.,
Суддів: Берназюка Я.О., Стародуба О.П., Кравчука В.М., Єзерова А.А.,
за участю секретаря судового засідання Буденко В.В.,
учасники справи:
позивач ОСОБА_1,
представник відповідача Гунченко О.А.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - Комісія), в якій, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просить визнати протиправною бездіяльність Вищої кваліфікаційної комісії суддів України щодо неоприлюднення на своєму офіційному веб-сайті vkksu.gov.ua текстів прийнятих нею у період з 9 травня 2011 року по 10 лютого 2019 року рішень (рішень у пленарному складі, рішень палат, рішень колегій), крім рішень від 4 липня 2016 року № 1328/дп-16, від 14 грудня 2016 року № 1918/дп-16 та від 11 січня 2017 року № 1/дп-17; зобов`язати Вищу кваліфікаційну комісію суддів України оприлюднити на своєму офіційному веб-сайті vkksu.gov.ua тексти прийнятих нею у період з 9 травня 2011 року по 10 лютого 2019 року рішень (рішень у пленарному складі, рішень палат, рішень колегій), крім рішень від 4 липня 2016 року № 1328/дп-16, від 14 грудня 2016 року № 1918/дп-16 та від 11 січня 2017 року № 1/дп-17.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що своєю бездіяльністю Комісія порушує право ОСОБА_1 на доступ до публічної інформації про свою діяльність, яке підлягає судовому захисту. Так, 23 січня 2019 року позивач звернувся до відповідача з заявою про вжиття заходів щодо реалізації права на доступ до публічної інформації про діяльність Вищої кваліфікаційної комісії суддів України шляхом оприлюднення на офіційному веб-сайті усіх нормативно-правових актів та актів індивідуальної дії (рішень) відповідно до пункту 2 частини першої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації". Листом від 7 лютого 2019 року № Є-843/19-вих відповідачем підтверджено, що ним не здійснюється оприлюднення усіх своїх рішень на офіційному веб-сайті і повідомлено власну позицію, відносно того, що законом не встановлено обов`язку розпорядника інформації оприлюднювати рішення у формі безпосереднього тексту в повному обсязі. Позивач вважає, що Комісія, не оприлюднюючи на своєму офіційному веб-сайті тексти прийнятих нею рішень, порушує пряму вимогу Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Аргументи учасників справи
3. В судове засідання з`явився позивач, позовні вимоги підтримав, просив задовольнити позов у повному обсязі.
4. Представник відповідача в судовому засіданні щодо задоволення позовних вимог заперечував. Надав відзив на позовну заяву, в якому зазначено, що на офіційному веб-сайті Комісії відповідно до наказу Голови Комісії від 21 червня 2018 року № 30, оприлюднено Перелік видів публічної інформації, розпорядником якої є Вища кваліфікаційна комісія суддів України.
Системний аналіз норм Закону України "Про доступ до публічної інформації" свідчить про те, що оприлюдненню підлягає саме інформація, а не документ. Інформація про ухвалені рішення Комісії своєчасно розміщується на її офіційному веб-сайті у вигляді оголошень, новин, повідомлень, а також локальних нормативно-правових актів, текст яких постійно підтримується в контрольному стані та опубліковується у відповідних розділах згідно структури сайта, залежно від процедур, які ці акти регулюють. Комісією постійно в оперативному режимі забезпечується гласність своєї роботи шляхом відкритого розгляду питань, віднесених Законом до її повноважень. Інформація про результати розгляду питань порядків денних засідань Комісії та прийняті по ним рішення, своєчасно та в повному обсязі розміщується на офіційному веб-сайті Комісії.
В обґрунтування доводів Комісії щодо забезпечення гласності своєї роботи, своєчасного інформування про результати засідань та оприлюднення відповідної інформації на офіційному веб-сайті Комісії, відповідач зазначив, що на офіційному веб-сайті Комісії оприлюднено: Регламент Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення; Порядок проведення іспиту та методику встановлення його результатів у процедурі кваліфікаційного оцінювання.
Крім того, з вичерпною інформацією про ухвалені Комісією рішення в межах повноважень, визначених Законом України "Про судоустрій і статус суддів" (далі - Закон № 1402-VIII) може ознайомитися будь-яка особа, зокрема у розділі "Новини", який постійно та в оперативному режимі оновлюється на офіційному веб-сайті Комісії.
Відповідачем також зазначено, що Закон України "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон № 2939-VІ) не зобов`язує Комісію, як розпорядника інформації оприлюднювати акти внутрішньоорганізаційного характеру, до яких належать рішення з питань процедурної діяльності та організаційних питань.
Комісія зауважила, що позивач субʼ єктивно й вибірково викладає обставини спірних правовідносин та наводить норми чинного законодавства відносно гарантованого Конституцією та законами України права на інформацію, яке жодним чином не було порушено Комісією в процесі оприлюднення публічної інформації щодо ії діяльності, оскільки така інформація оприлюднюється систематично, оперативно та у повному обсязі.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДОМ
5. 23 січня 2019 року позивач звернувся до відповідача з заявою про вжиття заходів щодо реалізації права на доступ до публічної інформації про діяльність Вищої кваліфікаційної комісії суддів України шляхом оприлюднення на офіційному веб-сайті усіх нормативно-правових актів та актів індивідуальної дії (рішень) відповідно до пункту 2 частини першої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації".
6. Листом від 7 лютого 2019 року № Є-843/19-вих відповідачем повідомлено, що законом не встановлено обов`язку розпорядника інформації оприлюднювати рішення у формі безпосереднього тексту в повному обсязі, оприлюдненню підлягає саме інформація. З вичерпною інформацією про ухвалені Комісією рішення в межах повноважень, визначених Законом №1402-VІІІ може ознайомитися будь-яка особа, зокрема у розділі "Новини", який постійно та в оперативному режимі оновлюється на офіційному веб-сайті Комісії. Щодо оприлюднених рішень, то Комісією оприлюднювалися повні тексти рішень про притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, які не були скасовані в судовому порядку та є чинними.
7. З метою з`ясування обставин щодо наявності неоприлюднених рішень у період з 9 травня 2011 року по 10 лютого 2019 року, 4 травня 2019 року позивач звернувся до Комісії із відповідним запитом на інформацію.
Листом від 7 червня 2019 року № Є-3195/19 Комісія повідомила ОСОБА_1, що у зазначений період відповідачем було ухвалено загалом 37151 рішення.
Позивачем подано до суду роздруківку з веб-сайту відповідача https://vkksu.gov.ua (а.с 95-96).
З наданих документів вбачається, що у розділі "Рішення Комісії за 2016" розміщено тексти 2 рішень - від 4 липня 2016 року № 1328/дп-16 та від 14 грудня 2016 року № 1918/ДП-16, у розділі "Рішення Комісії за 2017" розміщено 1 рішення - рішення від 11 січня 2017 року № 1/дп-17.
8. Судом також встановлено, що на офіційному веб-сайті Комісії оприлюднено:
- Регламент Вищої кваліфікаційної комісії суддів України;
- Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення;
- Порядок проведення іспиту та методику встановлення його результатів у процедурі кваліфікаційного оцінювання.
ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
9. Статтею 19 Конституції України визначено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
10. Згідно з абзацом першим частини першої статті 5 Закону України "Про інформацію" кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів.
Абзацом четвертим частини першої статті 6 Закону України "Про інформацію" визначено, що право на інформацію забезпечується, зокрема, обов`язком суб`єктів владних повноважень інформувати громадськість та засоби масової інформації про свою діяльність і прийняті рішення.
Відповідно до абзацу четвертого статті 1 Закону України "Про інформацію" інформація - будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді.
Документ - матеріальний носій, що містить інформацію, основними функціями якого є її збереження та передавання у часі та просторі (абзац другий статті 1 Закону України "Про інформацію").
11. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 Закону України від 13.01.2011 № 2939-VI "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон № 2939-VI) право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема, обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.
12. Згідно з пунктами 1,2 статті 4 Закону № 2939-VI доступ до публічної інформації відповідно до цього Закону здійснюється на принципах: прозорості та відкритості діяльності суб`єктів владних повноважень; вільного отримання, поширення та будь-якого іншого використання інформації, що була надана або оприлюднена відповідно до цього Закону, крім обмежень, встановлених законом;
13. Стаття 5 вказаного Закону (№ 2939-VI) визначає, що доступ до інформації забезпечується шляхом:
1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації:
в офіційних друкованих виданнях;
на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет;
на єдиному державному веб-порталі відкритих даних;
на інформаційних стендах;
будь-яким іншим способом;
2) надання інформації за запитами на інформацію.
14. Згідно із пунктом 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.
Усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом (частина четверта статті 13 Закону № 2939-VI).
15. Відповідно до пунктів 1, 6 частини першої статті 14 Закону № 2939-VI розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами; надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.
16. Стаття 15 Закону № 2939-VI визначає перелік інформації, яка підлягає оприлюдненню розпорядниками.
Так, розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати:
1) інформацію про організаційну структуру, місію, функції, повноваження, основні завдання, напрями діяльності та фінансові ресурси (структуру та обсяг бюджетних коштів, порядок та механізм їх витрачання тощо);
2) нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності;
3) перелік та умови отримання послуг, що надаються цими органами, форми і зразки документів, правила їх заповнення;
4) порядок складання, подання запиту на інформацію, оскарження рішень розпорядників інформації, дій чи бездіяльності;
5) інформацію про систему обліку, види інформації, яку зберігає розпорядник;
5-1) перелік наборів даних, що оприлюднюються у формі відкритих даних;
6) інформацію про механізми чи процедури, за допомогою яких громадськість може представляти свої інтереси або в інший спосіб впливати на реалізацію повноважень розпорядника інформації;
7) плани проведення та порядок денний своїх відкритих засідань;
8) розташування місць, де надаються необхідні запитувачам форми і бланки установи;
9) загальні правила роботи установи, правила внутрішнього трудового розпорядку;
10) звіти, в тому числі щодо задоволення запитів на інформацію;
11) інформацію про діяльність суб`єктів владних повноважень, а саме про:
їхні місцезнаходження, поштову адресу, номери засобів зв`язку, адреси офіційного веб-сайту та електронної пошти;
прізвище, ім`я та по батькові, службові номери засобів зв`язку, адреси електронної пошти керівника органу та його заступників, а також керівників структурних та регіональних підрозділів, основні функції структурних та регіональних підрозділів, крім випадків, коли ці відомості належать до інформації з обмеженим доступом;
розклад роботи та графік прийому громадян;
вакансії, порядок та умови проходження конкурсу на заміщення вакантних посад;
перелік та умови надання послуг, форми і зразки документів, необхідних для надання послуг, правила їх оформлення;
перелік і службові номери засобів зв`язку підприємств, установ та організацій, що належать до сфери їх управління, та їх керівників, крім підприємств, установ та організацій, створених з метою конспірації, оперативно-розшукової або контррозвідувальної діяльності;
порядок складання, подання запиту на інформацію, оскарження рішень суб`єктів владних повноважень, їх дій чи бездіяльності;
систему обліку, види інформації, якою володіє суб`єкт владних повноважень;
12) іншу інформацію про діяльність суб`єктів владних повноважень, порядок обов`язкового оприлюднення якої встановлений законом.
Інформація, передбачена частиною першою цієї статті, підлягає обов`язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п`яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації (частина друга статті 15 Закону № 2939-VI ).
17. Згідно із частиною першою статті 10-1 Закону № 2939-VI публічна інформація у формі відкритих даних - це публічна інформація у форматі, що дозволяє її автоматизоване оброблення електронними засобами, вільний та безоплатний доступ до неї, а також її подальше використання.
Розпорядники інформації зобов`язані надавати публічну інформацію у формі відкритих даних на запит, оприлюднювати і регулярно оновлювати її на єдиному державному веб-порталі відкритих даних та на своїх веб-сайтах.
Публічна інформація у формі відкритих даних є дозволеною для її подальшого вільного використання та поширення.
Будь-яка особа може вільно копіювати, публікувати, поширювати, використовувати, у тому числі в комерційних цілях, у поєднанні з іншою інформацією або шляхом включення до складу власного продукту, публічну інформацію у формі відкритих даних з обов`язковим посиланням на джерело отримання такої інформації (частина друга статті 10-1 Закону № 2939-VI).
Частиною третьою зазначеної статті передбачено, що публічна інформація, що містить персональні дані фізичної особи, оприлюднюється та надається на запит у формі відкритих даних у разі додержання однієї з таких умов:
1) персональні дані знеособлені та захищені відповідно до Закону України "Про захист персональних даних";
2) фізичні особи (суб`єкти даних), персональні дані яких містяться в інформації у формі відкритих даних, надали свою згоду на поширення таких даних відповідно до Закону України "Про захист персональних даних";
3) надання чи оприлюднення такої інформації передбачено законом;
4) обмеження доступу до такої інформації (віднесення її до інформації з обмеженим доступом) заборонено законом.
Частиною четвертою статті 10-1 Закону № 2939-VI визначено, що перелік наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, вимоги до формату і структури таких наборів даних, періодичність їх оновлення визначаються Кабінетом Міністрів України. При цьому до такого переліку Кабінет Міністрів України обов`язково включає інформацію, доступ до якої у формі відкритих даних передбачено законом.
Створення та забезпечення функціонування єдиного державного веб-порталу відкритих даних здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері електронного урядування.
18. Постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 835 затверджено Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних. Це Положення визначає вимоги до формату і структури наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, періодичність оновлення та порядок їх оприлюднення, а також перелік таких наборів даних.