ПОСТАНОВА
Іменем України
12 серпня 2019 року
Київ
справа №815/3915/17
адміністративне провадження №К/9901/60004/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,
суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №815/3915/17
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Дерева Раю" до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання протиправним дій, скасування наказу, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Дерева Раю" на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2018 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Осіпова Ю.В., суддів - Бойка А.В., Єщенка О.В.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2017 року ТОВ "Дерева Раю" звернулось до суду із адміністративним позовом до ГУ Держгеокадастру в Одеській області, в якому просило суд:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 13.06.2017 року №247-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності";
1.2. визнати протиправними дії відповідача щодо призначення та проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо використання земельної ділянки ТОВ "Дерева Раю" для функціонування пляжного комплексу "Ітака", що розташована за адресою: м. Одеса, пляж "Аркадія", на підставі наказу від 13.06.2017р. №247-ДК.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що 13.07.2017 р. у приміщенні кафе "Ітака" фахівцями ГУ Держгеокадастру в Одеській області керівництву ТОВ "Дерева Раю" було надано для ознайомлення наказ, прийнятий відповідачем 13.06.2017 р. № 247 - ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності". В наказі зазначено, що відповідач повинен здійснити державний контроль за дотриманням вимог земельного законодавства щодо використання земельної ділянки ТОВ "Дерева Раю" для функціонування пляжного комплексу "Ітака", що розташована за адресою: м. Одеса, пляж "Аркадія". Дана перевірка призначена на підставі звернення слідчого управління Головного управління Національної поліції в Одеській області. Натомість, Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" не передбачено такої підстави для проведення перевірки.
Крім того, позивач зазначив, що строк проведення перевірки, визначений у спірному наказі (з 13.06.2017 р. по 11.08.2017 р.), значно перевищує максимальний строк здійснення позапланового заходу, що передбачений законом. Перед початком проведення перевірки керівництву ТОВ "Дерева Раю" не було пред`явлено посвідчення (направлення) на проведення заходу державного контролю та не вручено копію такого направлення. Керівництвом ТОВ "Дерева Раю" не допущено перевіряючих до перевірки, проте акт недопуску відповідачем складений не був. Вказане вище, на думку позивача, свідчить про незаконність призначення та проведення перевірки.
Короткий зміст рішення суду І інстанції
3. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 30 жовтня 2017 року адміністративний позов задоволений повністю. Визнаний протиправним та скасований наказ ГУ Держгеокадастру в Одеській області від 13.06.2017 року №247-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності". Визнані протиправними дії ГУ Держгеокадастру в Одеській області щодо призначення та проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо використання земельної ділянки ТОВ "Дерева Раю" для функціонування пляжного комплексу "Ітака", що розташована за адресою: м. Одеса, пляж "Аркадія", на підставі наказу ГУ Держгеокадастру в Одеській області від 13.06.2017 року №247-ДК.
4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що наказ ГУ Держгеокадастру в Одеській області від 13.06.2017 року №247-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності" прийнятий всупереч чинного законодавства, а призначення та проведення перевірки згідно з даним наказом є протиправним.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2018 року скасована постанова Одеського окружного адміністративного суду від 30 жовтня 2017 року та прийнята нова, якою у задоволенні позовних вимог відмовлено.
6. Рішення апеляційного суду мотивоване тим, що спірний акт перевірки та дії відповідача, пов`язані з проведенням цієї перевірки та складанням даного акту, не є рішеннями суб`єкта владних повноважень, не мають обов`язкового характеру та ніяким чином не впливають на права та обов`язки позивача і не створюють для нього будь-яких правових наслідків.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, ТОВ "Дерева Раю" звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
8. Касаційна скарга аргументована тим, що суд апеляційної інстанції прийняв та врахував докази, подані Відповідачем лише до суду апеляційної інстанції, не з`ясувавши, чому такі докази не були подані до суду першої інстанції.
Зокрема, суд досліджував та враховував акт N° 247-ДК/0174/07/01/-17 обстеження земельної ділянки та акт перевірки № 247-ДК/246/09/01/-17 від 10.08.2017 року, розрахунок розміру шкоди, протокол про вчинення адміністративного правопорушення, постанову про притягнення до адміністративної відповідальності від 20.09.2017 року, постанови державного виконавця від 03.11.2017 р. про відкриття виконавчого провадження ВП N° 55060700 та накладення арешту.
Касатор також зазначив, що Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 N° 877-У не передбачено такої підстави для проведення перевірки, як звернення слідчого, а тому спірний наказ не містить визначених законом підстав для проведення перевірки. Наявність самих лише письмових звернень Слідчого управління ГУ НП в Одеській області № 4/7790 від 07.06.2017р. та депутата Одеської міськради від 16.06.2017р. № 2366/12-10 не є достатніми підставами для ухвалення спірного наказу від 13.06.2017 року № 247-ДК та проведення спірної перевірки. Перед початком проведення перевірки керівнику ТОВ "Дерева Раю" не було пред`явлено посвідчення (направлення) на проведення перевірки та не було вручено копію такого направлення, а також зважаючи на перевищення граничної тривалості проведення перевірки та відсутність уніфікованої форми акту перевірки, представниками Позивача було заявлено перевіряючим про недопущення їх до перевірки. Також фахівцям Відповідача Позивачем було запропоновано скласти відповідний акт недопуску, проте інспектори відмовились складати такий акт.
Касатор звернув увагу, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про відсутність порушень з боку відповідача щодо встановлення строків проведення перевірки, оскільки Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 N° 877-У чітко визначено, що строк здійснення позапланового заходу не може перевищувати десяти робочих днів, а щодо суб`єктів малого підприємництва - двох робочих днів. Продовження строку здійснення позапланового заходу не допускається.
Позивач також зазначив, що не відповідає обставинам справи зауваження суду апеляційної інстанції про те, що "спірний акт перевірки та усі дії відповідача, пов`язані з проведенням цієї перевірки та складанням даного акту (при наявності правомірного наказу та воює винесеної постанови про притягнення керівника підприємства до адміністративної відповідальності), взагалі не є та і не можуть бути рішеннями суб`єкта владних повноважень, оскільки не мають обов`язкового характеру, ні яким чином не впливають на права та обов`язки позивача та не створюють для нього будь-яких додаткових обов`язків", оскільки в даній справі не оскаржується акт перевірки, а оскаржується наказ, який є рішенням суб`єкту владних повноважень. Крім того, спірний наказ та дії відповідача не тільки є обов`язковими для позивача, а й створили негативні наслідки у вигляді повідомлення слідчого управління про нібито встановлені порушення, притягнення директора до відповідальності, тощо.
Стосовно посилань суду апеляційної інстанції на статтю 45 КАС України та висновку про зловживання позивачем своїми процесуальними правами, касатор вказав, що на момент звернення до суду з даним позовом норми статті 45 КАС України (в редакції КАС України від 15.12.2017 року) про зловживання процесуальними правами не діяли.
9. Верховний Суд у складі колегії суддів: cудді-доповідача - Анцупової Т. О., суддів - Кравчука В. М., Стародуба О. П. ухвалою від 03 вересня 2018 року відкрив провадження у справі за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Дерева Раю" на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2018 року.
10. Відповідач відзиву на касаційну скаргу не надавав.
11. На підставі Розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 11.06.19р. № 686/0/78-19 протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11.06.2019 року визначено новий склад суду для розгляду даної касаційної скарги: головуючий суддя - Стрелець Т.Г., судді: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.
12. Ухвалою Верховного Суду від 08 липня 2019 року справу призначена до розгляду у відкритому судовому засіданні на 17 липня 2019 року.
13. У судове засідання 17.07.2019 року сторони не з`явились, хоча були належним чином повідомлені про час та місце проведення судового засідання.
14. На судове засідання, призначене на 07.08.2019 року, сторони повторно не прибули. Від позивача 07.08.2019 року на адресу Верховного Суду надійшло клопотання про розгляд справи без його участі.
15. Зважаючи на викладені обставини, керуючись пунктом 2 частини 1 статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів дійшла висновку про можливість розгляду даної справи у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
16. З березня 2005 року позивач - ТОВ "Дерева Раю", на підставі договору оренди землі від 18.03.2005 року, який було укладено з Одеською міською радою, користується земельною ділянкою загальною площею 1200 кв.м., що знаходиться у м. Одесі, Приморському районі, пляж "Аркадія", для експлуатації та обслуговування літнього кафе " Ітака ". Даний договір оренди було укладено терміном на 25 років.
17. 13.06.2017 року керівником ГУ Держгеокадастру в Одеській області прийнято наказ №247-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності" шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо використання земельної ділянки ТОВ "Дерева Раю" для функціонування пляжного комплексу "Ітака", що розташована за адресою: м.Одеса, пляж "Аркадія".
18. Підставою для прийняття зазначеного вище наказу №247-ДК стало звернення (в рамках кримінального провадження) слідчого управління ГУ НП в Одеській області №4/7790 від 07.06.2017р.
19. В подальшому, на підставі вказаного наказу, співробітниками ГУ Держгеокадастру в Одеській області було проведено перевірку дотримання ТОВ "Дерева Раю" земельного законодавства щодо використання та охорони земель, за результатами якої складено відповідний акт від 10.08.2017 року №ДК/246/АП/09//01/-17, в якому, в свою чергу, зафіксовано порушення підприємством вимог п. "б" ч.1 ст.211 ЗК України, т.б. самовільне зайняття земельної ділянки (штучного пляжу) орієнтовною площею 0,0077 га і 0,0068 га.
РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
20. Конституція України.
20.1. Стаття 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Кодекс адміністративного судочинства України.
21.1. Частина 2 статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
22. Закон України "Про охорону земель" від 19 червня 2003 року №962-IV.
22.1. Стаття 2. Об`єктом особливої охорони держави є всі землі в межах території України.
22.2. Стаття 5. Органи, які здійснюють регулювання в галузі охорони земель
Регулювання в галузі охорони земель здійснюють Верховна Рада України Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, а також спеціально уповноважені центральні органи виконавчої влади в межах повноважень, установлених законом.
Спеціально уповноваженими центральними органами виконавчої влади в галузі охорони земель є: центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
22.3. Стаття 19. Державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища.
23. Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" від 19.06.2003р. №963-IV.
23.1. Стаття 6. До повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать:
а) здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;
виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням;
додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;
ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання;
розміщення, проектування, будівництва та введення в дію об`єктів, що негативно впливають або можуть вплинути на стан земель;
виконання комплексу необхідних заходів щодо захисту земель від ерозії, селів, підтоплення, заболочування, вторинного засолення, переосушення, ущільнення, псування, забруднення, засмічення відходами, заростання бур`янами, чагарниками та дрібноліссям;
дотримання строків своєчасного повернення тимчасово зайнятих земельних ділянок та обов`язкового виконання заходів щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням;
виконання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту під час проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, пов`язаних з порушенням ґрунтового покриву, своєчасного проведення рекультивації порушених земель в обсягах, передбачених робочим проектом землеустрою;
дотримання правил, установленого режиму експлуатації протиерозійних, гідротехнічних споруд, збереження захисних насаджень і межових знаків;
додержання встановленого законодавством порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва;