ПОСТАНОВА
Іменем України
12 серпня 2019 року
Київ
справа №855/348/19
адміністративне провадження №А/9901/245/19, №А/9901/245/19, №А/9901/246/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Мартинюк Н.М.,
суддів: Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
за участі: секретаря судового засідання Івашків Р.В.,
учасників справи:
представників позивача - ОСОБА_21, ОСОБА_22,
третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - ОСОБА_1,
представника третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - ОСОБА_2,
представника відповідача - ОСОБА_3,
представників третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - ОСОБА_4, ОСОБА_5,
розглянувши у судовому засіданні
апеляційні скарги кандидата у народні депутати України в одномандатному окрузі №198 на позачергових виборах народних депутатів України ОСОБА_6, Центральної виборчої комісії, кандидата у народні депутати України в одномандатному виборчому окрузі №198 на позачергових виборах народних депутатів України ОСОБА_7 і третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - ОСОБА_1,
на рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 7 серпня 2019 року
у справі № 855/348/19
за позовом кандидата у народні депутати України в одномандатному виборчому окрузі №198 на позачергових виборах народних депутатів України ОСОБА_7
до Центральної виборчої комісії,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача: кандидат у народні депутати України в одномандатному виборчому окрузі №198 на позачергових виборах народних депутатів України ОСОБА_1,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: кандидат у народні депутати України в одномандатному окрузі №198 на позачергових виборах народних депутатів України ОСОБА_6,
про визнання протиправною бездіяльності, визнання протиправними дій і зобов`язання вчинити певні дії,
ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи
Короткий зміст позовних вимог
Кандидат у народні депутати України в одномандатному виборчому окрузі №198 на позачергових виборах народних депутатів України ОСОБА_7 звернулася до суду з адміністративним позовом до Центральної виборчої комісії (далі також - "ЦВК"), в якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність ЦВК щодо не прийняття рішення про припинення повноважень Окружної виборчої комісії з виборів народних депутатів України одномандатного виборчого округу №198 (далі також - "ОВК №198" або "ОВК") у зв`язку із наявністю системних грубих порушень Закону України "Про вибори народних депутатів України" та бездіяльність щодо не проведення контролю за додержанням законодавства ОВК №198;
- визнати протиправними дії ЦВК щодо прийняття та врахування протоколу ОВК №198 з поміткою "Уточнений" від 2 серпня 2019 року про підсумки голосування в ОВК №198;
- зобов`язати ЦВК скасувати протокол ОВК №198 з поміткою "Уточнений" від 2 серпня 2019 року про підсумки голосування в одномандатному виборчому окрузі №198;
- зобов`язати ЦВК призначити повторне голосування в одномандатному виборчому окрузі №198 та встановити підсумки голосування в одномандатному виборчому окрузі №198.
Обґрунтовуючи свої позовні вимоги, позивач посилається на значні неточності у показниках протоколу про підсумки голосування в одномандатному виборчому окрузі №198 від 2 серпня 2019 року з позначкою "Уточнений", який ЦВК прийняла до уваги. Звертає увагу суду на відсутність підписів в першому примірнику протоколу всіх членів ОВК, а також на втручання у діяльність ОВК з боку працівників ЦВК. Ці обставини позивач оцінює як свідчення недостовірності цього протоколу, що свідчить про неправомірність прийняття його до уваги при визначенні результатів голосування.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Шостий апеляційний адміністративний суд рішенням від 7 серпня 2019 року позовні вимоги задовольнив частково. Визнав протиправними дії ЦВК щодо врахування протоколу ОВК №198 з поміткою "Уточнений" від 2 серпня 2019 року про підсумки голосування в одномандатному виборчому окрузі №198. В решті позовних вимог відмовив.
Висновок суду в частині задоволених позовних вимог обґрунтований тим, що ЦВК неправомірно врахувала протокол ОВК №198 від 2 серпня 2019 року з поміткою "Уточнений" з огляду на встановлені неточності й розбіжності показників кількості осіб, які отримали бюлетені та приймали участь у голосуванні безпосередньо на виборчій дільниці й за місцем перебування виборців.
Відмовляючи в іншій частині позовних вимог, суд вказав на дискреційний характер повноважень ЦВК, а також на відсутність рішення суду, яким би встановлювався факт систематичного чи одноразового грубого порушення законодавства з боку ОВК. Стосовно позовних вимог про зобов`язання ЦВК скасувати протокол від 2 серпня 2019 року, рішення суду вмотивоване відсутністю для цього законодавчих підстав. Що ж до вимоги про зобов`язання ЦВК провести повторне голосування, суд дійшов висновку про відсутність підстав для проведення повторних виборів згідно з частинами першою і другою статті 104 Закону України "Про вибори народних депутатів України".
Короткий зміст вимог апеляційних скарг та відзивів
У своїй апеляційній скарзі ОСОБА_7 просить суд скасувати рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 7 серпня 2019 року в частині відмови у позові й задовольнити позовні вимоги повністю; в іншій частині - залишити судове рішення без змін.
ОСОБА_7 свою апеляційну скаргу обґрунтовує розбіжностями показників протоколів ОВК №198 від 29 липня 2019 року та від 2 серпня 2019 року. Звертає увагу суду на неврахування втручання в Інформаційно-аналітичну систему "Вибори народних депутатів України" шляхом видалення даних у ручному режимі, про що свідчать, на її думку, відмінності в інформації, яка містилася на сайті ЦВК і у протоколах ОВК № 198. Також, позивач вказує на відсутність у протоколі ОВК №198 від 2 серпня 2019 року підписів 5 членів комісії ( ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13 та ОСОБА_14 ) без зазначення причин їхньої відсутності.
Вказані обставини, на думку позивача, у своїй сукупності свідчать про системний характер порушення норм Закону України "Про вибори народних депутатів України" з боку ОВК, що мало бути усунено ЦВК, на яку покладено контроль за дотриманням ОВК норм законодавства. Позивач вважає, що вказані недоліки неможливо усунути без повторного голосування. Спростовуючи висновок суду про відсутність підстав для призначення повторного голосування, позивач посилається на постанову Верховного Суду України від 3 грудня 2004 року у справі за скаргою довіреної особи кандидата на пост Президента України ОСОБА_15 на дії ЦВК зі встановлення результатів повторного голосування з виборів Президента України від 24 листопада 2004 року, в якій суд, встановивши численні порушення виборчого законодавства, призначив повторні вибори. Крім того, позивач також посилається на рішення Європейського суду з прав людини, в яких висловлено правову позицію про необхідність вжиття судами ефективного способу захисту порушеного права.
Ухвалою суду апеляційної інстанції від 11 серпня 2019 року задоволено заяву третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача ОСОБА_1 про приєднання до апеляційної скарги позивача.
У своїх апеляційних скаргах ЦВК і третя особа ОСОБА_6 просять суд скасувати рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 7 серпня 2019 року у частині задоволених позовних вимог і ухвалити у цій частині нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.
Зокрема, ЦВК зазначає, що суд при задоволенні позову не вказав, у чому полягають суперечності між протоколом від 2 серпня 2019 року і від 29 липня 2019 року. Протокол від 2 серпня 2019 року є уточненим до протоколу від 29 липня 2019 року.
На думку ЦВК, протокол ОВК про повторний підрахунок голосів виборців на виборчій дільниці не передбачає занесення інформації про кількість виборчих бюлетенів для голосування, що виявилися у кожній виборчій скриньці окремо, кількість виборців, які взяли участь у голосуванні у приміщенні й за місцем перебування. Отже, ці відомості у протоколі ОВК про повторний підрахунок голосів виборців на виборчій дільниці не враховуються.
Протокол ОВК про підсумки голосування формується, зокрема, і на підставі інформації, вказаній у протоколах про повторний підрахунок голосів виборців на виборчій дільниці. ЦВК вказує, що ні норми Закону України "Про вибори народних депутатів України", ні примітки до затвердженої форми протоколу ОВК про підсумки голосування в одномандатному виборчому окрузі не містять вимог про те, що відомості про кількість виборців, що отримали виборчі бюлетені для голосування у приміщенні для голосування та за місцем перебування (пункти 8 та 9 протоколу), мають відповідати відомостям про кількість виборців, які взяли участь у голосуванні у приміщенні та за місцем перебування (пункти 12 і 13 протоколу).
Ці відомості не відповідатимуть одні одним у разі проведення повторного підрахунку голосів виборців. До того ж, показники рядків 12 і 13 протоколу зменшуються на відповідну кількість показників, яка не могла бути встановлена виборчою комісією під час проведення повторного підрахунку. Таке зменшення не впливає на сумарну кількість виборців, які отримали виборчі бюлетені для голосування (пункт 10 протоколу) і загальну кількість виборців, які взяли участь у голосуванні (пункт 14 протоколу).
Показники пунктів 12 і 13 протоколу не дорівнюють показнику пункту 14, оскільки ОВК №198 здійснювала повторний підрахунок голосів на підставі своїх рішень і рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2019 року у справі № 580/2351/19. ЦВК також звертає увагу, що суд не врахував, що показники пункту 10 протоколу від 2 серпня 2019 року відповідають показнику пункту 14 - 66638 виборців. Незмінними є показники недійсних виборчих бюлетенів (пункт 15) і кількість голосів виборців, поданих за кожного кандидата (пункт 16 протоколу) - 65431 виборець. Саме ці відомості є ключовими для встановлення результатів виборів.
Крім того, ЦВК посилається на те, що правомірність дій ОВК щодо складання протоколу від 2 серпня 2019 року була предметом розгляду у справі № 580/2430/19.
У своїй апеляційній скарзі ОСОБА_6 вказує, що розбіжності у протоколі ОВК з поміткою "Уточнений" виникли у зв`язку з тим, що при перерахунку голосів ОВК позбавлена можливості встановити показники кількості виборчих бюлетенів, що знаходилися у приміщенні для голосування та були вийняті зі скриньок за місцем перебування виборців окремо один від одного. Він аргументує це тим, що виборчі бюлетені надходять до ОВК в загальному пакеті без сортування. З приводу неточностей в інформаційно-аналітичній системі, то ОСОБА_6 вказує, що ця інформація є попередньою, вона не враховується при встановленні підсумків голосування й не має юридичних наслідків. Крім того, ОСОБА_16 посилається на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 серпня 2019 року у справі № 580/2430/19, якою, зокрема, встановлена відсутність впливу розбіжностей у протоколах ОВК на правильність визначення кількості виборців, які взяли участь у голосуванні.
У відзиві на апеляційну скаргу позивача ОСОБА_6 просить суд залишити її без задоволення. Мотивує це тим, що розбіжності показників протоколу від 2 серпня 2019 року обумовлені особливостями повторного підрахунку голосів й не мають значення при визначенні результатів голосування.
У відзиві на апеляційні скарги ОСОБА_6 і ЦВК позивач просить залишити їх без задоволення. Одночасно, посилається на постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 7 серпня 2019 року у справі № 580/2433/19 і від 10 серпня 2019 року у справі № 580/2437/19, якими встановлено обставини, які свідчать про порушення прав позивача з боку ОВК.
ІІ. Фактичні обставини справи
Як встановлено у судовому процесі, згідно з Указом Президента України №303/2019 від 21 травня 2019 року припинено достроково повноваження Верховної Ради України восьмого скликання і призначено позачергові вибори до Верховної Ради України на 21 липня 2019 року.
21 липня 2019 року відбулися позачергові вибори народних депутатів України в одномандатному виборчому окрузі №198.
29 липня 2019 року ОВК №198 склала протокол про підсумки голосування в одномандатному виборчому окрузі №198 та здійснила транспортування виборчої документації до ЦВК.
30 липня 2019 року ЦВК направила до ОВК №198 рішення про зобов`язання ОВК №198 скласти протокол з поміткою "Уточнений" і транспортувати його до ЦВК до 16 год. 00 хв. 1 серпня 2019 року.
У цьому листі "Перелік помилок та неточностей, виявлених ЦВК під час опрацювання протоколу ОВК №198" зазначено:
1. У протоколах ДВК з виборів народних депутатів України виборчих дільниць №710520, 710730, 710737, 710934 кількість виборців внесених до витягу зі списків виборців (пункт 3), щодо голосування у загальнодержавному та одномандатному округах є різною.
2. У протоколі ДВК з виборів народних депутатів України виборчої дільниці №710523 кількість виборців внесених до витягу зі списку виборців (пункт 4), щодо голосування у загальнодержавному та одномандатному округах є різною.
3. Під час завіряння відомостей, внесених до протоколів ДВК про підсумки голосування в одномандатному виборчому окрузі виявлено такі розбіжності на ДВК №710530 щодо пунктів 14, 16 протоколу ДВК у рядках ОСОБА_17 та ОСОБА_18 -розбіжність становить 6 і 6 у 14 та 16 пунктах відповідно.
Протягом періоду з 30 липня до 2 серпня 2019 року ОВК №198 здійснювала повторний підрахунок голосів згідно постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2019 року у справі №580/2351/19 ДВК №710239, №710243, №710249, №710511, №710520, №710523, №710529, №710532, №710534, №710537, №710539, №710737, №710902, №710915, №710916 та згідно постанови ОВК №198 від 29 липня 2019 року №41 на ДВК №710261, а також виправляла неточності згідно згаданого вище листа ЦВК.
2 серпня 2019 року ОВК № 198 на підставі протоколів дільничних виборчих комісій, прийнятих відповідно до пункту 1 частини п`ятої статті 94 Закону, в тому числі з поміткою "Уточнений", та протоколів окружної виборчої комісії №198 про повторний підрахунок голосів виборців на виборчих дільницях в одномандатному виборчому окрузі №198, складених на виконання судового рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2019 року у справі № 580/2351/19 та рішення Центральної виборчої комісії, прийнятого на її засіданні 30 липня 2019 року, було складено протокол ОВК № 198 на позачергових виборах народних депутатів України 21 липня 2019 року про підсумки голосування в одномандатному виборчому окрузі №198 з поміткою "Уточнений". У подальшому виборчу документацію направили до ЦВК.
Рішенням ЦВК від 3 серпня 2019 року було прийнято і враховано відомості протоколу від 2 серпня 2019 року з поміткою "Уточнений" про підсумки голосування в одномандатному виборчому окрузі №198, складеного ОВК №198.
ІІІ. Позиція Верховного Суду
Дослідивши зібрані судом першої інстанції докази, наявні в матеріалах справи, в тому числі покази свідка ОСОБА_19, стенограми засідань ЦВК, а також докази, долучені до матеріалів справи судом апеляційної інстанції, заслухавши пояснення представників учасників справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, апеляційний суд вважає, що апеляційні скарги підлягають частковому задоволенню.
1. Щодо позовної вимоги про визнання протиправною бездіяльності ЦВК стосовно не прийняття рішення про припинення повноважень ОВК апеляційний суд зазначає таке.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України.
Згідно з частиною другою статті 3 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" Центральна виборча комісія та її члени зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України, цим та іншими законами України.
Пунктом 2 статті 19 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" встановлено, що ЦВК очолює систему виборчих комісій, які утворюються для проведення виборів народних депутатів України, спрямовує та контролює їх діяльність.
Пунктом 1 частини другої статті 30 Закону України "Про вибори народних депутатів України" поміж іншим встановлено, що ЦВК здійснює контроль за додержанням і однаковим застосуванням законодавства про вибори депутатів виборцями, окружними і дільничними виборчими комісіями та їх членами.
Відповідно до частини першої статті 37 цього Закону повноваження усього складу окружної, дільничної виборчої комісії можуть бути достроково припинені виборчою комісією, яка її утворила, за власною ініціативою або на підставі рішення суду в разі систематичного порушення чи одноразового грубого порушення комісією Конституції України, цього та інших законів України.
Частиною першою статті 16 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" визначено, якщо Комісії стане відомо про порушення законодавства України про вибори і референдуми, виборчих прав громадян України та права на участь у референдумі з результатів проведених нею перевірок або із засобів масової інформації чи інших джерел, що не суперечать законодавству України, Комісія має право розглянути за власною ініціативою питання, що належать до її повноважень, та прийняти з цього приводу рішення у встановленому цим Законом порядку.
Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акту.
У разі наявності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.
Протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) органу, посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
До того ж, визнати протиправною бездіяльність суб`єкта владних повноважень можна лише в разі, якщо такий суб`єкт повинен був вчинити відповідні дії (або прийняти певне рішення) згідно із законодавством, і не вчинення таких дій (неприйняття рішення) порушує права позивача.
Виходячи із повноважень ЦВК щодо дострокового припинення повноважень всього складу ОВК, така можливість надана виключно у випадку систематичного порушення або одноразового грубого порушення Комісією Конституції України, Закону України "Про вибори народних депутатів України" або інших законів.
Враховуючи, що станом на момент прийняття ЦВК протоколу ОВК №198 від 2 серпня 2019 року з поміткою "Уточнений" в розпорядженні ЦВК не було її власних рішень або рішень судів, якими б було встановлено систематичне або одноразове грубе порушення ОВК №198 Конституції України, Закону України "Про вибори народних депутатів України" або інших законів, у ЦВК не було правових підстав для прийняття рішення про дострокове припинення повноважень усього складу цієї ОВК.
Суд першої інстанції з огляду на відсутність судового рішення, яким би був встановлений факт систематичного або одноразового грубого порушення ОВК норм чинного законодавства, зробив правильний висновок про відсутність підстав для задоволення позову про визнання протиправною бездіяльності ЦВК щодо не прийняття рішення про припинення повноважень ОВК №198 і щодо не здійсненням контролю за додержанням законодавства ОВК №198. Цей висновок суду зроблений із врахуванням встановлення обставин своєчасного реагування ЦВК у межах своїх повноважень на звернення учасників виборчого процесу, на порушення, які допускалися під час підрахунку голосів. Ситуація, яка відбувалася на ОВК № 198 була предметом обговорень на засіданні ЦВК, про що свідчить витяг із стенограми засідання від 29 липня 2019 року.
Крім того, рішенням ЦВК від 30 липня 2019 року було зобов`язано ОВК № 198 розглянути питання про внесення змін до встановлених підсумків голосування виборців у межах цього округу в порядку, передбаченому Законом, виконавши при цьому постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2019 року у справі №580/2351/19, а також скласти протокол про підсумки голосування в одномандатному виборчому окрузі № 198 з поміткою "Уточнений", транспортувати його та інші необхідні виборчі документи до ЦВК не пізніше 16 години 1 серпня 2019 року. Ці обставини у сукупності суд правильно оцінив як такі, що свідчать про безпідставність аргументів позивача про бездіяльність контролю ЦВК за діяльністю ОВК № 198.
Зважаючи на зазначене, апеляційний суд дійшов висновку, що суд першої інстанції обґрунтовано відмовив у задоволенні цієї позовної вимоги. Однак, мотиви, за яких суд дійшов такого висновку не повністю відповідають правовому регулюванню. Тому суд апеляційної інстанції вважає, що рішення суду першої інстанції в цій частині підлягає скасуванню з прийняттям нового рішення про відмову в задоволенні позовних вимог у цій частині, але з мотивів, викладених у цій постанові.
2. Щодо позовної вимоги про визнання протиправними дій ЦВК з прийняття та врахування протоколу ОВК №198 з поміткою "Уточнений" від 2 серпня 2019 року про підсумки голосування в ОВК №198 апеляційний суд зазначає наступне.
Відповідно до частини першої статті 96 Закону України "Про вибори народних депутатів України" окружна виборча комісія після прийняття і розгляду протоколів дільничних виборчих комісій про підрахунок голосів виборців на виборчих дільницях в одномандатному окрузі, у тому числі з поміткою "Уточнений", на підставі протоколів дільничних виборчих комісій про підрахунок голосів виборців на виборчих дільницях в одномандатному окрузі та повідомлень про зміст таких протоколів дільничних виборчих комісій, переданих за допомогою технічних засобів зв`язку з спеціальних виборчих дільниць, утворених на суднах, що перебувають у день голосування у плаванні під Державним Прапором України, на полярній станції України, а у разі повторного підрахунку голосів виборців - також протоколу окружної виборчої комісії про повторний підрахунок голосів виборців на відповідній виборчій дільниці в одномандатному окрузі встановлює: