ПОСТАНОВА
Іменем України
07 серпня 2019 року
м. Київ
справа №0640/4370/18
провадження №К/9901/18217/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Стрелець Т.Г., Желєзного І.В.
розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Валки-Ільменіт"
на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 15.01.2019 (суддя Черноліхов С.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 08.05.2019 (головуючий суддя Біла Л.М., судді Граб Л.С., Гонтарук В.М.)
у справі №0640/4370/18
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Валки-Ільменіт"
до Житомирської обласної ради,
третя особа: Дочірнє підприємство "Коростенський ліспгосп АПК "Житомирського обласного комунального агролісогосподарського підприємства "Житомироблагроліс" Житомирської обласної ради,
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. У вересні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Валки-Ільменіт" звернулося до Житомирського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Житомирської обласної ради, в якій просило суд визнати протиправним та скасувати рішення шістнадцятої сесії Житомирської обласної ради сьомого скликання від 31.05.2018 №1018 про відмову Товариству з обмеженою відповідальністю "Валки-Ільменіт" у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, які знаходяться у постійному користуванні Дочірнього підприємства "Коростенський лісгосп АПК" Житомирського обласного комунального агролісогосподарського підприємства "Житомироблагроліс" орієнтовними площами 2.0, 2.0, 23.5, 52.5 гектарів на території Стремигородської сільської ради та 6.0, 29.0 гектарів на території Меленівської сільської ради за межами населених пунктів Коростенського району Житомирської області для потреб, пов`язаних з користуванням надрами; зобов`язати відповідача повторно розглянути на найближчій до дня набрання рішенням суду у справі законної сили сесії клопотання Товариства з обмеженою відповідальністю "Валки-Ільменіт", викладене в листі від 17.04.2018 №212 про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок лісогосподарського призначення постійного користування Дочірнього підприємства "Коростенський лісгосп АПК" Житомирського обласного комунального агролісогосподарського підприємства "Житомироблагроліс" орієнтовними площами 2.0, 2.0, 23.5, 52.5 гектарів на території Стремигородської сільської ради та 6.0, 29.0 гектарів на території Меленівської сільської ради за межами населених пунктів Коростенського району Житомирської області, із зміною їх цільового призначення для потреб, пов`язаних з користуванням надрами; встановити судовий контроль за виконанням рішення.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відповідач безпідставно відмовив у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
Відповідач з позовними вимогами не погодився та у відзиві на позов зазначав, що разом із клопотанням позивач мав надати письмову згоду землекористувача - Дочірнього підприємства "Коростенський лісгосп АПК" Житомирського обласного комунального агролісогосподарського підприємства "Житомироблагроліс".
3. Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 25.10.2018 залучено до участі у справі №0640/4370/18 третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Дочірнє підприємство "Коростенський лісгосп АПК" Житомирського обласного комунального агролісогосподарського підприємства "Житомироблагроліс".
4. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 15.01.2019 у справі №0640/4370/18 у задоволенні позову відмовлено.
5. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 08.05.2019 у справі №0640/4370/18 рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 15.01.2019 залишено без змін.
6. Товариство з обмеженою відповідальністю "Валки-Ільменіт" з вищевказаними рішеннями судів не погодилося, тому звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанції норм матеріального і процесуального права та неповне з`ясування всіх обставин справи, просить суд скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 15.01.2019 і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 08.05.2019 у справі №0640/4370/18 та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.
7. Ухвалою Верховного Суду від 08.07.2018 відкрито касаційне провадження у справі №0640/4370/18.
22.07.2019 до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу від відповідача, в якому останній просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанції - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що відповідно до спеціального дозволу на користування надрами від 29.12.2004 №3590 Товариству з обмеженою відповідальністю "Валки-Ільменіт" надано право на видобування апатит-ільменітових руд для отримання апатитових та ільменітових концентратів для забезпечення сировиною хіміко-металургійної промисловості та супутніх корисних копалин для цементної та будівельної промисловості в межах Стремигородського родовища площею 114 га, яке знаходиться на території Коростенського району Житомирської області.
9. Право на користування надрами засвідчено актом про надання гірничого відводу від 30.12.2013 № 2737.
10. 17.04.2018 Товариство з обмеженою відповідальністю "Валки-Ільменіт" звернулось до відповідача із клопотанням № 212 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок лісогосподарського призначення постійного користування Дочірнього підприємства "Коростенський лісгосп АПК" Житомирського обласного комунального агролісогосподарського підприємства "Житомироблагроліс" орієнтовними площами 2.0, 2.0, 23.5, 52.5 гектарів на території Стремигородської сільської ради та 6.0, 29.0 гектарів на території Меленівської сільської ради за межами населених пунктів Коростенського району Житомирської області, із зміною їх цільового призначення для потреб, пов`язаних з користуванням надрами (т. 1 а.с.10). До клопотання товариством додано наступні документи: копію листа Дочірнього підприємства "Коростенський лісгосп АПК" від 14.03.2016 № 86; копію спецдозволу на користування надрами № 3590; копію гірничого відводу № 2737; графічні матеріали.
11. Рішенням шістнадцятої сесії Житомирської обласної ради сьомого скликання від 31.05.2018 №1018 позивачу відмовлено у наданні такого дозволу на підставі: ст.123 Земельного кодексу України; Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Положення про порядок управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області від 21.12.2017 № 900; рекомендацій постійних комісій обласної ради з питань екології, охорони навколишнього середовища та використання природних ресурсів від 24.05.2018 та з питань бюджету і комунальної власності від 25.05.2018.
12. Не погоджуючись з таким рішенням відповідача, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
13. Суди першої та апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходили з того, у випадку вилучення земельної ділянки комунальної власності у землекористувача з метою надання її у користування із зміною її цільового призначення іншій особі, до клопотання такої зацікавленої особи додається письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально, тоді як згода Дочірнього підприємства "Коростенський лісгосп АПК" Житомирського обласного комунального агролісогосподарського підприємства "Житомироблагроліс" як постійного землекористувача земельних ділянок, на які претендує позивач до клопотання від 17.04.2018 № 212 додана не була.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
14. У касаційній скарзі позивач посилається на те, що на переконання позивача, судами попередніх інстанцій при прийнятті судових рішень. шо оскаржуються. було допущено неправильне застосування норм ст. 123 Земельного кодексу України.
15. Скаржник вважає, що судами безпідставно залишено поза увагою доводи позивача, що у спірному рішенні відповідача відсутні жодні посилання про невідповідність місця розташування бажаних земельних ділянок, зазначених позивачем в клопотанні від 17.04.2018 № 212: вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів; вимогам генерального плану території (зокрема, Коростенського району Житомирської області); вимогам іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальної одиниці; вимогам проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
16. Товариство з обмеженою відповідальністю "Валки-Ільменіт" у касаційній скарзі зазначає, що суд апеляційної інстанції, стверджує, що аналіз ст. 123 Земельного кодексу України дає підстави для висновку, що Земельним кодекмом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, при цьому суд безпідставно залишив поза увагою, що відмовляючи у наданні дозволу відповідний орган повинен у своєму рішенні навести усі підстави відмови у наданні такого дозволу. В той же час, із спірного рішення відповідача слідує, що в порушення вимог Земельного кодексу України останній взагалі не містить у собі жодних підстав та мотивів, за наявності яких було відмовлено Товариству у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
17. Позивач вважає, що судами попередніх інстанцій виправдано дії Житомирської обласної ради у спосіб, що суперечить законодавству України, та без належних на те підстав і обґрунтувань.
18. На думку скаржника, судами першої та апеляційної інстанцій за основу правомірності рішення відповідача від 31.05.2018 № 1018 взято рекомендації постійних комісій обласної ради з питань екології, охорони навколишнього середовища та використання природних ресурсів від 24.05.2018 та з питань бюджету і комунальної власності від 25.05.2018, лист, підготовлений начальником управління майном виконавчого апарату Житомирської обласної ради. При цьому, на переконання Товариства з обмеженою відповідльністю "ВАЛКИ-ІЛЬМЕНІТ", судами надано неправильну оцінку зазначеним вище матеріалам справи, оскільки не є належними та достатніми доказами в розумінні вимог КАС України щодо вмотивованості рішення відповідача протокол від 24.05.2018 № 16 засідання постійної комісії обласної ради з питань екології, охорони навколишнього середовища та використання природних ресурсів та Витяг з нього, Витяг з протоколу від 25.05.2018 № 40 засідання постійної комісії обласної ради з питань бюджету і комунальної власності, а також лист начальника управління майном виконавчого апарату обласної ради Казмірчука В .І.
19. Позивач також посилається на те, що листом від 14.03.2016 № 86 постійний землекористувач повідомив відповідача про те, що він являється об`єктом комунальної власності, управління яким здійснюється Житомирською обласною радою, та вказав, що, здійснюючи управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області, саме обласна рада в порядку і межах, визначених чинним законодавством надає згоду на відмову (зменшення розміру) від земельної ділянки, яка перебуває у користуванні об`єктів спільної власності територіальних громад, сіл, селиш, міст області, за пропозиціями постійної комісії обласної ради з питань бюджету і комунальної власності та (або) обласної адміністрації.
20. У відзиві на касаційну скаргу відповідач, зокрема, зазначає, що позивач обрав не ефективний спосіб захисту порушеного права, оскільки у цьому випадку існує не судовий спосіб захисту порушеного права у вигляді права на розробку документації із землеустрою або повторне звернення з клопотанням до обласної ради.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
22. Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Законом, який регулює земельні правовідносини, є Земельний кодекс України, а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти.
23. Конституційний Суд України у рішенні від 01.04.2010 N 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень ч. 1 ст. 143 Конституції України, п. "а", "б", "в", "г" ст. 12 Земельного кодексу України, п. 1 ч. ст. 17 КАС України вирішив, що:
- положення п. "а", "б", "в", "г" ст. 12 Земельного кодексу України у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього Кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб`єкти владних повноважень;
- положення п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на "спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності" слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб`єктом владних повноважень, пов`язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.
За приписами Конституції України рішення та висновки, ухвалені Конституційним Судом України, є обов`язковими, остаточними і не можуть бути оскаржені.
Реалізуючи дискрецію при визначенні предметної юрисдикції справ, суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Тобто, якщо особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність, за результатами розгляду яких ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. З огляду на викладене, даний спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
24. Відповідно до ст. 62 Лісового кодексу України використання земельних лісових ділянок для видобування корисних копалин (крім видобування корисних копалин місцевого значення для власних потреб), прокладання кабельних ліній, трубопроводів та інших комунікацій, здійснення бурових, підривних та інших робіт, не пов`язаних із веденням лісового господарства, здійснюється після надання таких ділянок для зазначених цілей у порядку, встановленому Земельним кодексом України.
У ст. 18 Кодексу України про надра також зазначено, що надання земельних ділянок для потреб, пов`язаних з користуванням надрами, провадиться в порядку, встановленому земельним законодавством України.
Згідно зі ст.57 Лісового кодексу України, зміна цільового призначення земельних лісових ділянок з метою їх використання в цілях, не пов`язаних з веденням лісового господарства, провадиться органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земельних ділянок у власність або надання у постійне користування відповідно до Земельного кодексу України.