ПОСТАНОВА
Іменем України
05 серпня 2019 року
м. Київ
справа №522/18588/17
провадження №К/9901/13967/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21.11.2018 (головуючий суддя Шевчук О.А., судді Бойко А.В., Осіпов Ю.В.)
у справі №522/18588/17
за позовом ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_1
до Одеської міської ради
за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Товариства з обмеженою відповідальністю "Район "Успішний"
про визнання незаконним та скасування рішення,
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. У жовтні 2017 року ОСОБА_9, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_1, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_6, ОСОБА_5, ОСОБА_7, ОСОБА_8 звернулися до Приморського районного суду м. Одеси з позовною заявою до Одеської міської ради за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Товариства з обмеженою відповідальністю "Район "Успішний", в якій просили суд визнати незаконним та скасувати рішення Одеської міської ради від 15.03.2017 № 1825-VII "Про надання дозволу Товариству з обмеженою відповідальністю "Район "Успішний" на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1,4409 га за адресою: АДРЕСА_1, цільове призначення - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, вид використання - для експлуатації та обслуговування адміністративних та торгових будівель, приміщень, інших об`єктів обслуговування населення та благоустрою прилеглої території"; визнати незаконним та скасувати рішення Одеської міської ради від 15.03.2017 № 1826-VII "Про надання дозволу Товариству з обмеженою відповідальністю "Район "Успішний" на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1,4000 га за адресою: АДРЕСА_2, цільове призначення - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, вид використання - для експлуатації та обслуговування адміністративних та торгових будівель, приміщень, інших об`єктів обслуговування населення та благоустрою прилеглої території" та стягнути з відповідача судові витрати.
2. Позивачі вказали, що вони, як громадяни України, члени територіальної громади м. Одеси, а також підприємці, які здійснюють свою господарську діяльність на авто ринку "Успіх", вважають рішення Одеської міської ради від 15.03.2017 №1825-VII та №1826-VII незаконними, протиправними та такими, що підлягають скасуванню, оскільки Одеською міською радою порушено встановлений порядок скликання сесії міської ради та процедури підготовки питань до розгляду на сесії, що призвело до прийняття протиправних рішень.
Відповідач з позовними вимогами не погоджується, зазначає, що оскаржені рішення не порушують права позивачів, такі рішення Одеської міської ради за своєю правовою природою є актами індивідуальної дії одноразового застосування, тому вичерпали свою дію фактом їх виконання.
Третя особа також з позовними вимогами не погоджується, зазначає, що позивачі помилково розповсюджують положення ч. 3 ст. 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" на будь-яку інформацію. На думку, третьої особи, спірні рішення Одеської міської ради стосуються тільки прав та обов`язків Товариства з обмеженою відповідальністю "Район "Успішний" і не порушують прав позивачів.
3. Рішенням Приморського районного суду м. Одеси від 01.06.2018 у справі №522/18588/17 позов задоволено, визнано незаконним і скасовано рішення Одеської міської ради від 15.03.2017 № 1825-VI "Про надання дозволу Товариству з обмеженою відповідальністю "Район Успішний" на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1,4409 га за адресою: АДРЕСА_1, цільове призначення - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, вид користування - для експлуатації та обслуговування адміністративних та торгових будівель, приміщень, інших об`єктів обслуговування населення та благоустрою прилеглої території"; визнано незаконним та скасовано рішення Одеської міської ради від 15.03.2017 № 1826-VII "Про надання дозволу Товариству з обмеженою відповідальністю "Район Успішний" на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1,4000 га за адресою: АДРЕСА_2, цільове призначення - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, вид користування - для експлуатації та обслуговування адміністративних та торгових будівель, приміщень, інших об`єктів обслуговування населення та благоустрою прилеглої території", відшкодовано позивачам за рахунок відповідача судові витрати.
4. Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів від 19.09.2018 закрито провадження у справі в частині позовних вимог ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13
5. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21.11.2018 рішення Приморського районного суду м. Одеси від 01.06.2018 у справі №522/18588/17 скасовано, ухвалено нове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено у повному обсязі.
6. ОСОБА_1 з постановою суду апеляційної інстанції не погодився, тому звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, із посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить суд постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21.11.2018 скасувати, рішення Приморського районного суду м.Одеси від 01.06.2018 у справі №522/18588/17 залишити в силі.
7. Ухвалою Верховного Суду від 29.05.2019 відкрито касаційне провадження у справі №522/18588/17.
8. Від відповідача і третьої особи надійшли відзиви на касаційну скаргу.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 15.03.2017 Одеською міською радою були прийняті рішення:
- № 1825-УІІ "Про надання дозволу Товариству з обмеженою відповідальністю "Район "Успішний" на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1,4409 га за адресою: АДРЕСА_1, цільове призначення - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, вид використання - для експлуатації та обслуговування адміністративних та торгових будівель, приміщень, інших об`єктів обслуговування населення та благоустрою прилеглої території";
- № 1826-VII "Про надання дозволу Товариству з обмеженою відповідальністю Район "Успішний" на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1.4000 га за адресою: АДРЕСА_2, цільове призначення - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, вид використання - для експлуатації та обслуговування адміністративних та торгових будівель, приміщень, інших об`єктів обслуговування населення та благоустрою прилеглої території".
10. Вважаючи зазначені рішення міської ради незаконними, позивачі звернулись до суду з позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
11. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що Одеською міською радою не виконано вимогу чинного законодавства про необхідність опублікування проекту рішення за 20 днів до дати його розгляду та допущено ряд суттєвих порушень при прийнятті оскаржуваних рішень.
В оскарженому рішенні місцевий суд зробив висновок, що наявність у чинному законодавстві обов`язку органів та посадових осіб місцевого самоврядування діяти лише на підставі, у межах повноважень, та у спосіб, передбачений Конституцією і законами України, дотримуватися і виконувати приписи законодавчих актів передбачає існування кореспондуючого права та законного інтересу члена територіальної громади вимагати належного виконання повноважень, тобто прав та обов`язків від його імені, як члена територіальної громади. Оскільки відповідач як суб`єкт владних повноважень - орган місцевого самоврядування мав обов`язок діяти відповідно до чинного законодавства, то позивачі як громадяни України та члени територіальної громади м. Одеси мали відповідне право та законний інтерес вимагати від вказаних суб`єктів вимагати виконання відповідного обов`язку, що витікає з їх права на участь у місцевому самоврядуванні, тобто у вирішенні питань місцевого значення, а також з інших порушених прав, зокрема порушеного права на доступ до публічної інформації унаслідок невиконання вимог Закону України "Про доступ то публічної інформації".
12. П`ятий апеляційний адміністративний суд не погодився з висновками Приморського районного суду м. Одеси про задоволення позовних вимог та зазначив, що, вирішуючи цей спір, суд першої інстанції зобов`язаний був за критеріями юридичної природи цього акта управління визначитися щодо належності його до нормативно-правових актів чи до правових актів індивідуальної дії та навести у своєму рішенні відповідні доводи.
13. Судом першої інстанції при винесені оскаржуваного рішення не з`ясовано, які конкретно права та охоронювані законом інтереси ОСОБА_8, ОСОБА_15, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_1, ОСОБА_6, ОСОБА_5 , ОСОБА_7 порушені спірними рішеннями Одеської міської ради.
14. В свою чергу, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що рішення Одеської міської ради від 15.03.2017 № 1825-VII та № 1826-VII є актами індивідуальної дії, стосуються Товариства з обмеженою відповідальністю "Район "Успішний", створюють правові наслідки лише для Товариства та вичерпали свою дію фактом надання згоди на розробку проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки, які розроблені та затверджені, а право оренди зареєстровано у встановленому законом порядку.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
15. Касаційну скаргу мотивовано тим, що на думку скаржника судом апеляційної інстанції порушено низку норм матеріального і процесуального права. Зокрема, скаржник зазначає, що апеляційний адміністративний суд дійшов помилкового висновку про те, що оскільки оскаржувані рішення є актами індивідуальної дії, то вони створюють правові наслідки лише для Товариства з обмеженою відповідальністю "Район "Успішний" і жодним чином не можуть зачіпати прав та законних інтересів інших осіб, а правом звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади наділені лише самі ж органи місцевого самоврядування.
16. Скаржник зазначає, що право на оскарження рішень органів місцевого самоврядування чинним законодавством надано не тільки відповідним суб`єктам (право на яке передбачено для таких суб`єктів у спеціалізованих законодавчих актах), а й іншим особам, зокрема громадянам, що повністю узгоджується із принципом верховенства права та конституційним правом на захисту порушених прав, свобод та законних (суспільних) інтересів у судовому порядку. Відсутність належного реагування держави чи органів місцевого самоврядування на порушення законодавства при прийнятті актів суб`єктами владних повноважень не "легалізує" допущені порушення та незаконні рішення, а лише додатково надає можливість іншим заінтересованим особам звернутися до суду із позовом про оскарження відповідного рішення.
17. На думку скаржника, віднесення акту суб`єкта владних повноважень до категорії індивідуальних не тягне за собою неможливість його оскарження іншими особами, які в такому акті не зазначені.
18. ОСОБА_1 вважає, що кожен член територіальної громади, зокрема в даному випадку міста Одеси, має право вимагати від Одеської міської ради належного здійснення повноважень від їх імені, а також прийняття законних рішень.
Питання надання дозволу на розробку проекту землеустрою (яке є стадією єдиного процесу надання земельної ділянки у власність чи користування) є складовою питання розпорядження комунальним майном (що у подальшому і сталося, як зазначають сам Відповідач і третя особа), а відтак стосується широкого кола осіб, зокрема членів територіальної громади в інтересах яких Одеська міська рада має здійснювати право суб`єкта комунальної власності. Тобто в даному випадку, на думку скаржника, законний інтерес позивачів, як членів територіальної громади полягає також і в тому, щоб процес розпорядження комунальною власністю (складовою якого є стадія надання дозволу на розробку проекту землеустрою) відбувався відповідно до вимог чинного законодавства та в інтересах територіальної громади.