ПОСТАНОВА
Іменем України
31 липня 2019 року
Київ
справа №818/1076/17
адміністративне провадження №К/9901/30074/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н.А.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу № 818/1076/17
за позовом ОСОБА_1 до Головного територіального управління юстиції у Сумській області, за участі третьої особи - начальника Головного територіального управління юстиції у Сумській області Свистун Ірини Петрівни про визнання протиправним та скасування наказу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року (судді Дюкарєва С.В., Сіроненко О.І., Перцова Т.С.),
І. Суть спору
1. У липні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного територіального управління юстиції у Сумській області (далі - ГТУЮ), за участі третьої особи - начальника Головного територіального управління юстиції у Сумській області Свистун Ірини Петрівни (далі - начальник ГТУЮ Свистун І.П.) і з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просив визнати протиправним та скасувати наказ начальника ГТУЮ від 21 липня 2017 року № 761/05 "Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 ".
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги ОСОБА_1, з-поміж іншого, зазначив, що доручення Міністерства юстиції України від 12 січня 2016 року № 1/13/32-16, відповідно до якого начальники головних територіальних управлінь юстиції повинні були у строк до 14 січня 2016 року повідомити Департамент з питань нотаріату про кількість підключених нотаріусів до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців та про кількість підключених нотаріусів до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, він виконав. Зокрема, як зазначив позивач, 13 січня 2016 року в телефонному режимі завідувачі всіх державних нотаріальних контор (не дивлячись на те, що це є їхнім правом, а не обов`язком) повідомили відділ з питань нотаріату про те, що всі вони подали відповідні заявки на електронну адресу ДП "Інформаційно-ресурсний центр". Вказана інформація була оформлена листом, у виді таблиці, як того вимагало доручення, який того самого дня направлено в електронному та паперовому вигляді за підписом начальника управління на адресу Міністерства юстиції України.
3. Позивач зазначив, що згадане доручення Міністерства юстиції України, а також резолюція начальника ГТУЮ на цьому дорученні не містили інших вказівок, переліку інших завдань чи організаційних заходів, окрім надання разової конкретної інформації до визначеної дати, у зв`язку з чим, після направлення листа на адресу Міністерства юстиції України воно вважалось виконаним. Тому підстав тримати його на постійному контролі або вживати інших не передбачених цим контролем організаційних заходів у відділу з питань нотаріату, начальником якого є позивач, не було.
4. Стосовно непідключених державних нотаріальних контор позивач пояснив, що чотири завідувачі Держнотконтор (Великописарівської, Конотопської районної, Охтирської міської та Шосткинської міської) подали заявки на підключення; дві контори (Сумська районна та Глухівська міська) планувалося підключити після виходу завідувачів цих нотаріальних контор з відпусток; три державні нотаріальні контори (Глухівська та Тростянецька районні, Роменська міська) не підключені до реєстру у зв`язку з тим, що виконання обов`язків завідувачів покладено на нотаріусів інших Держнотконтор, які підключені до даного Реєстру, а останні, своєю чергою, через велике навантаження не мали можливості цього зробити. Про ці обставини на ім`я начальника ГТУЮ Свистун І.П. позивач подав доповідну записку. Крім того, станом на 27 червня 2017 року всі державні нотаріальні контори, за повідомленням Сумської філії ДП "Національні інформаційні системи", були підключені до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.
5. Щодо проведення перевірок Охтирської, Роменської міських та Конотопської районної державних нотаріальних контор позивач зазначив, що планові комплексні перевірки Охтирської міської (у вересні 2016 року), Роменської міської (у жовтні 2016 року) та Конотопської районної (у лютому 2017 року) державних нотаріальних контор проведені відповідно до вимог законодавства, у зв`язку з тим, що відділ з питань нотаріату не наділений повноваженнями перевіряти дотримання нотаріусами вимог законодавства під час виконання функцій державного реєстратора, позаяк такі дії в розумінні статті 1 Закону України від 02 вересня 1993 року № 3425-XII "Про нотаріат" (далі - Закон № 3425-XII) не є нотаріальними (крім проведення реєстрації в результаті вчинення нотаріальної дії).
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
6. 13 липня 2017 року до ГТУЮ надійшло подання першого заступника начальника ГТУЮ Данильченко І.М. з ініціативою відкрити дисциплінарне провадження щодо начальника відділу з питань нотаріату ГТУЮ ОСОБА_1
7. У поданні зазначено, що начальник відділу з питань нотаріату ГТУЮ ОСОБА_1 порушив вимоги статті 8 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII "Про державну службу" (далі - Закон № 889-VIII), статей 1, 21 Закону № 3425-XII, що полягає у неналежному виконанні доручення Міністерства юстиції України від 12 січня 2016 року № 1/13/32-16, вимог Положення про відділ з питань нотаріату ГТУЮ, затвердженого наказом ГТУЮ від 12 травня 2016 року № 51/07.
8. За змістом цього подання, дисциплінарна комісія з`ясувала, що під час підготовки матеріалів на селекторну нараду, заплановану до проведення Департаментом державної реєстрації та нотаріату Міністерства юстиції України 21 червня 2017 року щодо підключення державних нотаріальних контор до Єдиних та Державних реєстрів не всі державні нотаріальні контори Сумської області підключені до цих реєстрів, зокрема до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (далі - ЄДР). З інформації, яку надав начальник відділу з питань нотаріату ОСОБА_1 ., висновується, що до ЄДР не підключені Великописарівська, Конотопська, Сумська, Глухівська, Тростянецька районна, Охтирська, Шосткинська, Роменська та Глухівська міська державні нотаріальні контори Сумської області. Непідключення дев`яти державних нотаріальних контор до ЄДР зумовлене великим навантаженням завідувачів державних нотаріальних контор.
9. Для визначення ступеня вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку в діях ОСОБА_1 на підставі положень глави 2 Розділу VIII Закону № 889-VIII наказом ГТУЮ від 13 липня 2017 року № 308/06 відкрито дисциплінарне провадження.
10. Наказом ГТУЮ від 21 липня 2017 року № 761/05 "Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 " останньому оголошено догану за вчинення дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 5 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII - невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
11. Сумський окружний адміністративний суд постановою від 11 серпня 2017 року задовольнив позовні вимоги.
11.1. Визнав протиправним та скасував наказ ГТУЮ № 761/05 від 21 липня 2017 року "Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 ".
12. Суд першої інстанції, з-поміж іншого, зазначив, що в тексті наказу від 21 липня 2017 року № 761/05 зазначено, що "за вчинення дисциплінарного проступку передбаченого пунктом 5 частини 2 статті 65 Закону України "Про державну службу" - невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень, керуючись статтями 66, 77 Закону України "Про державну службу" - наказую: начальнику відділу з питань нотаріату ГТУЮ у Сумській області ОСОБА_1 оголосити догану...".
13. На думку цього суду, зі змісту подання, на підставі якого позивача притягнули до дисциплінарної відповідальності, а також матеріалів дисциплінарного провадження № 17/2017 щодо ОСОБА_1 неможливо встановити, які саме винні, протиправні дії або яку бездіяльність чи прийняття якого рішення є невиконанням або неналежним виконанням державним службовцем ОСОБА_1 своїх посадових обов`язків або які інші вимоги, встановлені нормативно-правовими актами, порушив ОСОБА_1, за що до нього застосовано дисциплінарне стягнення у виді догани.
14. У спірному наказі не зазначено, яке саме порушення службової дисципліни та коли вчинив чи допустив позивач, які саме пункти посадових обов`язків або Положення про відділ з питань нотаріату ГТУЮ порушив позивач.
15. Суд першої інстанції зазначив, що зважаючи на грубі порушення, допущені відповідачем під час притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, відсутність будь-яких доказів правомірності оскарженого рішення, позовні вимоги є обґрунтованими.
16. Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 21 листопада 2017 року скасував постанову суду першої інстанції та ухвалив нову, якою відмовив у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до ГТУЮ.
17. Мотивуючи таке рішення суд апеляційної інстанції, серед іншого, зауважив, що ОСОБА_1, начальник відділу з питань нотаріату ГТУЮ, відповідно до Положення організовує роботу установ нотаріату, перевіряє їх діяльність, здійснює керівництво державними нотаріальними конторами та перевірку організації нотаріальної діяльності державних нотаріусів, а відповідно до вимог статті 8 Закону № 889-VIII як державний службовець зобов`язаний забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів державних нотаріальних контор та виконувати доручення, надані у межах повноважень, передбачених Конституцією та Законами України.
18. У поясненні ОСОБА_1 зазначено про відсутність доручення Міністерства юстиції України з приводу строків підключення до ЄДР. 13 січня 2016 року до ГТУЮ надійшло доручення Міністерства юстиції України від 12 січня 2016 року № 1/13/32-16, яким зобов`язано вжити заходів щодо поліпшення виконання законів державними нотаріальними конторами, спрямованих на підключення до державних реєстрів, та у разі необхідності надавати їм всебічну методичну допомогу. Ігноруючи доручення вищого органу, протягом тривалого часу ОСОБА_1 як начальник відділу, на якого Положенням покладено обов`язок організації роботи установ нотаріату, не вчиняв будь-яких дій, спрямованих на забезпечення організації роботи державних нотаріусів у ЄДР. Лише станом на 27 червня 2017 року усі державні нотаріальні контори Сумської області, крім Глухівської міської та районної, підключені до ЄДР, що свідчить про неналежне виконання ОСОБА_1 своїх обов`язків.
19. Також суд апеляційної інстанції зауважив, що з дати набрання чинності Законом України від 26 листопада 2015 року № 835-VIII "Про внесення змін до Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців" нотаріусам делеговано повноваження держави у проведенні державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців. Отож, вжиття заходів щодо поліпшення виконання законів державними нотаріальними контрами, спрямованих на підключення державних реєстрів, надання їм всебічної методичної допомоги є прямим обов`язком позивача.
20. Доводи позивача про відсутність конкретних строків щодо забезпечення впровадження в дію зазначеного вище Закону, у зв`язку з відсутністю конкретних строків у дорученні Міністерства юстиції України, які надійшли на адресу ГТУЮ, суд апеляційної інстанції відхилив як безпідставні з посиланням на пункт 33.2 Інструкції з діловодства в ГТУЮ.
IV. Касаційне оскарження
21. У касаційні скарзі позивач просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції і залишити в силі постанову суду першої інстанції.
22. Касаційну скаргу обґрунтовує, зокрема, тим, що в спірному рішенні не зазначено обставин, на підставі яких відповідач дійшов висновку про наявність в діях позивача складу дисциплінарного правопорушення. Зі змісту цього рішення не зрозуміло в чому полягає невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків, які конкретно рішення, вказівки, розпорядження не виконав позивач. У поданні, на підставі якого видано спірний наказ, цього теж не зазначено.
23. Позивач зауважив, що виконав доручення Міністерства юстиції України в тому обсязі, в якому було зазначено в резолюції. Конкретних вказівок там не було, тому немає підстав твердити про неналежне його виконання.
24. Крім того позивач вважає, що при прийнятті спірного наказу відповідач порушив строк для застосування дисциплінарного стягнення, визначений частиною п`ятою статті 74 Закону № 889-VIII.
25. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити оскаржене судове рішення без змін. З-поміж іншого відповідач зазначив, що доручення Міністерства юстиції України від 12 січня 2016 року № 1/13/32-16 позивач, відповідно до Інструкції з діловодства в ГТУЮ (затверджена наказом ГТУЮ від 24 березня 2015 року № 92/07) мав виконати не пізніше ніж за 30 календарних днів.
26. За змістом згаданого доручення, ним визначено строки до 14 січня 2016 року та 12 лютого 2016 року відповідно щодо кожної з двох частини доручення. Втім, тільки станом на 27 червня 2017 року усі державні нотаріальні контори Сумської області, крім Глухівської міської та районної, підключені до ЄДР, що на думку відповідача вказує на неналежне виконання позивачем своїх службових обов`язків.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
27. Відповідно до статті 21 Закону № 3425-ХІІ контроль за організацією нотаріату, перевірка організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства здійснюються Міністерством юстиції України, Головним управлінням юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головними управліннями юстиції в областях, містах Києві та Севастополі.
28. За частиною першою статті 18 Закону № 3425-ХІІ Міністерство юстиції України, Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, містах Києві та Севастополі проводять перевірку організації роботи державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів.
29. Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 889-VIII цей Закон регулює відносини, що виникають у зв`язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця. За змістом частини другої цієї статті дія цього Закону поширюється на державних службовців: <…> 2) міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; <…> 8) інших державних органів.
30. Відповідно до частини першої статті 8 Закону № 889-VIII державний службовець зобов`язаний: дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів; сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки; запобігати виникненню реального, потенційного конфлікту інтересів під час проходження державної служби. Державні службовці виконують також інші обов`язки, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах.
31. За частиною другою статті 62 Закону № 889-VIII державний службовець особисто виконує покладені на нього посадові обов`язки.
32. Згідно з частиною першою статті 64 Закону № 889-VIII за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.