ПОСТАНОВА
Іменем України
31 липня 2019 року
Київ
справа №466/1264/18
адміністративне провадження №К/9901/10094/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Малоголосківська 8д" до Виконавчого комітету Львівської міської ради, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Плюс Інвест Девелопмент" про визнання протиправним та скасування рішення за касаційною скаргою Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Малоголосківська 8д" на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Обрізко І.М., Іщук Л.П., Онишкевича Т.В. від 20 березня 2019 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2018 року Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Малоголосківська 8д" (далі - ОСББ "Малоголосківська 8д", позивач) звернулося до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Львівської міської ради (далі - виконком Львівської міськради, відповідач), третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Плюс Інвест Девелопмент" (далі - ТОВ "Плюс Інвест Девелопмент", третя особа), в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради від 18 серпня 2017 року № 737 "Про внесення змін до детального плану житлового району "Під Голоском".
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що оскаржуваним рішенням Виконавчого комітету Львівської міської ради затверджено зміни до детального плану житлового району "Під Голоском" у складі з розробленою планувальною структурою забудови території, планом червоних ліній вулично-дорожньої мережі, схемою функціонального зонування території (з внесенням змін до плану зонування Шевченківського району) з визначенням містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок, згідно з якими земельна ділянка з північної сторони будинку "Малоголосківська 8д" є масивом багатоповерхової забудови. Відповідно до Генерального плану м. Львова 2008 року та плану зонування територій м. Львова "Шевченківський район" земельна ділянка з північної сторони будинку Малоголосківська, 8д є масивом малоповерхової забудови. Позивач також зазначив, що змінивши поверховість забудови з малоповерхової на багатоповерхову з північної частини будинків, що знаходяться за адресою: м. Львів, вул. Малоголосківська, 8д змінами у детальний план, виконавчий комітет діяв з виходом за межі своїх повноважень, а зміни у детальний план не відповідають генеральному плану і плану зонування територій, що не припустимо.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 06 вересня 2018 року позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимог, суд першої інстанції виходив з того, що генеральний план населеного пункту, план зонування та детальний план території є видами містобудівної документації, при цьому, генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, а план зонування та детальний план території розробляються на підставі генерального плану території та не можуть йому суперечити. Крім того, детальний план території не може суперечити плану зонування, відтак, виявивши розбіжність між змінами, внесеними до плану зонування, та генеральним планом, суд першої інстанції визнав відповідне рішення протиправним та скасував.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року апеляційні скарги виконавчого комітету Львівської міської ради та ТОВ "Плюс Інвест Девелопмент" задоволено, рішення Львівського окружного адміністративного суду від 06 вересня 2018 року та додаткове рішення Львівського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2018 року скасовано та ухвалено нову постанову, якою відмовлено у задоволенні позову.
Задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що доводи сторони позивача про порушення прав та інтересів у зв`язку із збільшенням густоти заселення території, є безпідставні, оскільки відповідно до пункту 2.9 ДБН 360-92 "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень" (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) для досягнення високого соціально-економічного ефекту формування планувальної структури міста треба прагнути до компактного розвитку його плану забудови, що досягається підвищенням інтенсивності використання території під основні функції, враховуючи при цьому неоднорідність функціонально-планувальних якостей міських територій, які значною мірою визначаються різною інтенсивністю їх освоєння і неоднаковими умовами транспортної доступності.
Крім того, апеляційний суд виходив з того, що оскільки предметом оскарження у даній справі є локальний документ нормативно-правового характеру, то розгляд даної справи суд першої інстанції мав проводити у відповідності до вимог статті 264 КАС України. Зокрема, вказана норма передбачає опублікування оголошення про оскарження нормативно-правового акта з метою повідомлення всіх заінтересованих осіб про судовий розгляд справи. Тому, недотримання вказаного порядку розгляду справи судом першої інстанції призвело до того, що заінтересовані особи, зокрема: ТОВ "Плюс Інвест Девелопмент", обслуговуючий кооператив "Садове товариство "Промінь Голоско" були позбавлені можливості взяти участь у розгляді справи.
Суд апеляційної інстанції, задовольняючи апеляційну скаргу, також виходив з того, що ОСББ "Малоголосківська 8д" не доведено, що оскаржуваним рішенням порушено права та інтереси членів ОСББ, на захист яких останнє утворюється відповідно до Закону України "Про об`єднання співвласників багатоквартирного будинку".
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСББ "Малоголосківська 8д" звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Львівського окружного адміністративного суду від 06 вересня 2018 року.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга подана 09 квітня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 22 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 466/1264/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзиви на касаційну скаргу.
Разом із касаційною скаргою представником ОСББ "Малоголосківська 8д" подано клопотання про забезпечення його участі під час розгляду справи у касаційному порядку у судовому засіданні, у задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 30 липня 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі зібраних у справі доказів встановлено, що ухвалою Львівської міської ради № 3924 від 30 вересня 2010 року затверджено містобудівну документацію "Корегування генерального плану м. Львова" ІІ-стадія. Генеральний план" на період до 2025 року та заходи з реалізації генерального плану.
Ухвалою Львівської міської ради № 2759 від 24 жовтня 2013 року затверджено детальний план житлового району "Під Голоском" у складі з розробленою планувальною структурою забудови території, планом червоних ліній вулично-дорожньої мережі, схемою функціонального зонування території (планом зонування території) з визначенням містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок, пропозиціями з інженерного забезпечення та захисту території, заходами щодо дотримання санітарно-гігієнічних, протипожежних нормативів, вимог з ліквідації аварійних ситуацій та реалізації детального плану території.
Ухвалою Львівської міської ради № 4657 від 21 травня 2015 року затверджено містобудівну документацію "План зонування території м. Львова (зонінг). Том 1. Частина 4, 5. Залізничний та Шевченківський райони".
Згідно ухвали Львівської міської ради № 4364 від 26 лютого 2015 року внесено зміни до ухвали міської ради від 29 січня 2015 року № 4289 "Про надання дозволу на внесення змін до детального плану житлового району "Під Голоском" у назві і тексті слова "Під Голоском" замінено словами "Голоско" у відповідних відмінках. У преамбулі слова "від 24 жовтня 2013 року № 2759 "Про затвердження детального плану житлового району "Під Голоском" замінено словами "від 27 червня 2013 року № 2475 "Про затвердження детального плану житлового району "Голоско".
29 червня 2017 року Львівською міською радою прийнято ухвалу № 2162 "Про внесення змін до містобудівної документації "План зонування територій міста Львова (Зонінг) Том 1. Частина 1. Базове зонування. Загальна пояснювальна записка". Вказаною ухвалою внесено зміни до містобудівної документації "План зонування території міста Львова (Зонінг). Том 1. Частина 1. Базове зонування. Загальна пояснювальна записка" у частині визначення гранично допустимої висотності будинків, будівель та споруд у метрах у розділі 2 Загальної пояснювальної записки "Перелік зон, встановлених на території міста Львова за переважними, супутніми і допустимими видами забудови та іншого використання земельних ділянок. Визначення переважних і допустимих видів забудови та іншого використання земельних ділянок в межах встановлених зон", виклавши її у новій редакції згідно з додатками 1 та 2 до цієї ухвали.
18 серпня 2017 року Виконавчим комітетом Львівської міської ради прийнято рішення № 737 "Про внесення змін до детального плану житлового району "Під Голоском", яке оскаржується у даній справі. Вказаним рішенням затверджено внесення змін до детального плану житлового району "Під Голоском" у складі з розробленою планувальною структурою забудови території, планом червоних ліній вулично-дорожньої мережі, схемою функціонального зонування території (з внесенням змін до плану зонування Шевченківського району) з визначенням містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок, пропозиціями з інженерного забезпечення та захисту території, заходами щодо дотримання санітарно-гігієнічних, протипожежних нормативів, вимог з ліквідації аварійних ситуацій та реалізації детального плану території.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі ОСББ "Малоголосківська 8д" зазначає, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки тому, що міська рада всупереч Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", ДБН детальним планом внесла зміни до плану зонування, хоча вказана містобудівна документація має іншу мету та інші вимоги, щодо розроблення та затвердження.
Також скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки тому, що під час внесення змін до містобудівної документації на місцевому рівні всупереч вимогам статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" не проводились громадські слухання.
Крім того, скаржник вказує, що суд апеляційної інстанції безпідставно у якості доказу законності прийнятого органом місцевого самоврядування рішення послався на рішення Львівської міської ради № 4444 від 20 грудня 2018 року, яким затверджено оскаржуване рішення відповідача, оскільки вказаного рішення на момент подання позову та розгляду справи у судів першої інстанції не існувало.
ОСББ "Малоголосківська 8д" посилається також на неврахування судом апеляційної інстанції порушення відповідачем під час розроблення оскаржуваного рішення Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Мінрегіонбуду № 290 від 16 листопада 2011 року.
На спростування висновків апеляційного суду щодо того, що права позивача оскаржуваним рішенням жодним чином не порушені, скаржник зазначає, що на території житлового району "Під Голоском", щодо якого внесено зміни до детального плану, знаходяться два житлових будинки ОСББ "Малоголосківська 8д", відтак, вважає, що зміни, зумовлені прийняттям оскаржуваного рішення вплинуть на такі права мешканців відповідних будинків, як право на безпечні та комфортні умови проживання.
Від учасників справи надійшов відзив на касаційну скаргу ОСББ "Малоголосківська 8д", у якому зазначається, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, таким, що прийняте на підставі повного з`ясування всіх обставин справи, правильного застосування норм матеріального права та дотриманням процесуальних норм; просить залишити рішення суду апеляційної інстанції без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року відповідає не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження Виконавчого комітету Львівської міської ради визначаються, зокрема, законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про регулювання містобудівної діяльності".
Так, предметом оскарження у даній справі є рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради від 18 серпня 2017 року № 737, яким внесені зміни до детального плану житлового району "Під Голоском ".
Відповідно до пунктів 2, 3, 9 частини першої статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" наведені нижче терміни вживаються в такому значенні:
генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;
детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;
план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
Частиною першою статті 16 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", встановлено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Відповідно до частини восьмої зазначеної статті план зонування території затверджується на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання
Згідно з положеннями частин першої-третьої статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції. Детальний план території за межами населених пунктів розробляється відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів. Розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації. На підставі та з урахуванням положень затвердженого детального плану території може розроблятися проект землеустрою щодо впорядкування цієї території для містобудівних потреб, який після його затвердження стає невід`ємною частиною детального плану території.
Як передбачено частиною восьмою статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою.
Згідно частини десятої зазначеної статті внесення змін до детального плану території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту та плану зонування території.
З аналізу наведених правових норм вбачається, що генеральний план населеного пункту, план зонування та детальний план території є видами містобудівної документації, при цьому, генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, а план зонування та детальний план території розробляються на підставі генерального плану території та не можуть йому суперечити. Крім того, детальний план території не може суперечити плану зонування.
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що Виконавчим комітетом Львівської міської ради 18 серпня 2017 року прийнято рішення № 737 "Про внесення змін до детального плану житлового району "Під Голоском", яким затверджено внесення змін до детального плану житлового району "Під Голоском" у складі з розробленою планувальною структурою забудови території, планом червоних ліній вулично-дорожньої мережі, схемою функціонального зонування території (з внесенням змін до плану зонування Шевченківського району) з визначенням містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок, пропозиціями з інженерного забезпечення та захисту території, заходами щодо дотримання санітарно-гігієнічних, протипожежних нормативів, вимог з ліквідації аварійних ситуацій та реалізації детального плану території.