ПОСТАНОВА
Іменем України
31 липня 2019 року
Київ
справа №813/3354/18
адміністративне провадження №К/9901/13524/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2 до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові, третя особа - ОСОБА_3 про визнання протиправними дії, зобов`язання вчинити дії за касаційною скаргою ОСОБА_1, ОСОБА_2 на рішення Львівського окружного адміністративного суду у складі судді: Сакалоша В.М. від 20 листопада 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Ніколіна В.В., Заверухи О.Б., Старунського Д.М. від 09 квітня 2019 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У липні 2018 року ОСОБА_1 та ОСОБА_2 (далі - позивачі) звернулися до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові (далі - Інспекція ДАБУ у м. Львові, відповідач), третя особа - ОСОБА_3 (далі - третя особа), в якому просили:
- визнати незаконними відмови, надані Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові ОСОБА_2 від 14 березня 2018 року № 0006-849, ОСОБА_1 від 23 травня 2018 року № 0006-1792 та № 0006-2552 від 19 липня 2018 року;
- зобов`язати Інспекцію державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові скасувати право на початок виконання будівельних робіт, набуте третьою особою ОСОБА_3 на підставі повідомлення "Про початок виконання будівельних робіт" від 20 лютого 2013 року № ЛВ062130510740 шляхом видачі відповідного розпорядчого акта.
В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначають, що ОСОБА_3 при зверненні до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Львівській області з повідомленням про початок будівельних робіт навів недостовірні дані, у зв`язку з чим, позивачі зверталися до відповідача із заявами про проведення перевірки достовірності вказаної інформації, але відповідач безпідставно відмовив у її проведенні.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимогах, суд першої інстанції виходив з того, що Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Львівській області вже було встановлено порушення ОСОБА_3 норм містобудівного законодавства під час будівництва, відтак, в Інспекції відсутні підстави для того, щоб розпочати провадження у справі про адміністративне правопорушення за фактом порушень вимог законодавства під час будівництва, оскільки Кодекс України про адміністративні правопорушення виключає можливість повторного притягнення до відповідальності за вчинення такого ж діяння, а компетентним органом відповідний факт правопорушення вже розглянуто по суті.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2019 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 та ОСОБА_2, задоволено частково, рішення Львівського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року в частині відмови в задоволенні позову про зобов`язання Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові скасувати право на початок виконання будівельних робіт від 20 березня 2013 року скасовано та прийнято у цій частині нову постанову, якою ці позовні вимоги залишено без розгляду.
Задовольняючи частково апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивачами пропущений встановлений законом строк звернення до суду з адміністративним позовом та будь-яких обґрунтувань обставин та доказів на підтвердження поважності причин пропуску строку звернення до суду з даним позовом позивачами не надано та не доведено, що є підставою для залишення без розгляду позовних вимог у відповідній частині.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року та постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулися з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просять скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду відповідної інстанції.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 10 травня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 23 травня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 813/3354/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 та ОСОБА_2 .
Разом із касаційною скаргою скаржниками подано клопотання про розгляд справи у судовому засіданні за їх участі, а також про зупинення виконання постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2019 року до закінчення розгляду справи у касаційному порядку. У задоволенні цих клопотань було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 30 липня 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі зібраних у матеріалах справи доказів встановлено, що 04 березня 2018 року ОСОБА_2 звертався до Начальника інспекції державно будівельного контролю у м. Львові із заявою про скасування права на початок виконання будівельних робіт шляхом видачі відповідного розпорядчого акта.
У відповідь Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові надіслала відповідь від 14 березня 2018 року № 0006-849, в якій у задоволенні вимог заяви відмовила.
02 квітня 2018 року ОСОБА_2 в інтересах ОСОБА_1 звернувся до Начальника інспекції державного архітектурно будівельного контролю у м. Львові із заявою про проведення перевірки виявлення фактів подання недостовірних даних наведених у повідомленні про початок виконання будівельних робіт № 060130510740, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом зокрема, таким, що будується без належно затвердженого проекту.
23 травня 2018 року Інспекція державного архітектурно будівельного контролю у м. Львові надіслала позивачам відповідь № 0006-1792, у якій повідомила, що при виході на адресу: АДРЕСА_1 перевірку провести не вдалося, у зв`язку з відсутністю суб`єкта будівництва або його уповноважених осіб.
04 червня 2018 року ОСОБА_2 в інтересах ОСОБА_1 звернувся до Інспекції державного архітектурно будівельного контролю у м. Львові із заявою про проведення перевірки виявлення фактів подання недостовірних даних, наведених у повідомленні про початок виконання будівельних робіт № 060130510740, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема, таким, що будується без належно затвердженого проекту.
09 липня 2018 року Інспекція державного архітектурно будівельного контролю у м. Львові надіслала позивачам відповідь № 0006-1792, у якій повідомила, що станом на сьогодні, на підставі направлення від 07 червня 2018 року № 321-пп для проведення позапланового заходу (строк дії з 09 липня 2018 року до 13 липня 2018 року) Інспекцією проводяться заходи державного контролю щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт на об`єкті будівництва.
19 липня 2018 року Інспекція державного архітектурно будівельного контролю у м. Львові надіслало позивачам відповідь № 0006-2552, у якій повідомило, що під час перевірки з виїздом на місце встановлено, що будівельні роботи не проводились.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі ОСОБА_1 та ОСОБА_2 зазначають, що судами попередніх інстанцій не надано належної правової оцінки тому, що предмет розгляду за позовною заявою є скасування права на початок виконання будівельних робіт, а не притягнення до відповідальності ОСОБА_3 до адміністративної відповідальності.
Крім того, скаржники зазначають, що суди попередніх інстанцій обґрунтували оскаржувані рішення нормативно-правовими актами, які регламентують скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт, а не скасування права.
Також скаржники зазначають, що суди мали виходити з завдання адміністративного судочинства, якими є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Скаржники також спростовують висновки апеляційного суду з приводу пропуску ними строку звернення до суду з адміністративним позовом тим, що початок перебігу строку слід відраховувати не від дати, коли позивачам стало відомо про направлення ОСОБА_3 повідомлення про початок виконання будівельних робіт, а від дати, коли позивачі дізналися про порушення свого права у публічних відносинах з Інспекцією ДАБК у Львівській області, а саме: від дати, коли остання відмовила у задоволенні їх заяв.
Від Інспекції ДАБК у м. Львові та від ОСОБА_3 надійшли відзиви на касаційну скаргу ОСОБА_1 та ОСОБА_2, у яких зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, такими, що ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права; просять залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.
Ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
Ефективний засіб правового захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату, а ухвалення рішень, які безпосередньо не призводять до змін в обсязі прав, та забезпечення їх примусової реалізації не відповідає змісту цього поняття.
Аналогічна правова позиція висловлена, зокрема, в постанові Верховного Суду від 28 березня 2018 року в справі № 705/552/15-а.
Конституційний Суд України в своєму рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).
Відповідно до статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
В справі "East/West Alliance Limited" проти України" (заява № 19336/04) Суд вказує, що дія статті 13 вимагає надання національного засобу юридичного захисту у спосіб, який забезпечує вирішення по суті поданої "небезпідставної скарги".
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2019 року, якою частково скасовано рішення Львівського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року, відповідає не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржників є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553).
Відповідно до частини третьої статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать:
1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;
2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
Рішення Львівської міської ради № 1027 від 11 листопада 2016 року (зі змінами внесеними рішенням № 1146 від 09 грудня 2016 року) затверджено Положення про Інспекцію державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові та її структуру (далі - Положення № 1027).
Відповідно до пункту 1.1 Положення № 1027 Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові (надалі - Інспекція) є виконавчим органом Львівської міської ради, який діє на правах самостійного управління.
Пунктом 2.1 Положення № 1027 передбачено, що основними завданнями Інспекції є здійснення відповідно до закону державного архітектурно-будівельного контролю, виконання дозвільних та реєстраційних функцій у сфері містобудівної діяльності.
Предметом судового оскарження у даній справі є, зокрема, відповіді Інспекції ДАБК у м. Львові № 0006-849 від 14 березня 2018 року, № 0006-1792 від 23 травня 2018 року та № 0006-2552 від 19 липня 2018 року, якими відмовлено позивачу у задоволенні вимог їх заяв.
Як встановлено судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів, 04 березня 2018 року ОСОБА_2 звернувся із заявою до начальника Інспекції ДАБК у м. Львові, у якій з посиланням на те, що третя особа - ОСОБА_3 проводить реконструкцію належного йому будинку по АДРЕСА_1 без отримання дозволів, та погодження, що є підставою, на думку заявника, вважати таку реконструкцію самочинним будівництвом, просив скасувати право на початок виконання будівельних робіт, отримане на підставі повідомлення № 060130510740 від 20 лютого 2013 року; направити повідомлення про скасування такого права для виключення запису про реєстрацію повідомлення до Державної архітектурно-будівельної інспекції та повідомити про відповідне рішення ОСОБА_3 .
До заяви було додано копію повідомлення № 060130510740 від 20 лютого 2013 року; копію акта перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності № 64/07-з від 10 липня 2013 року; копію акта перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності № 90/03-з від 25 вересня 2013 року; копію акта перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності № 4/01-з від 17 січня 2014 року.
Судами попередніх інстанцій також встановлено, що 14 березня 2018 року Інспекцією ДАБК у м. Львові було надано відповідь ОСОБА_2 № 006-849, у якій Інспекція повідомляла заявника про те, що підстав для скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт немає, оскільки у 2016 році було організовано проведення перевірки на вказаному об`єкті, однак по виїзду на об`єкт будівництва по АДРЕСА_1 перевірку провести не вдалося через відсутність суб`єкта на місті. Також було рекомендовано заявнику звернутися до Інспекції із мотивованою заявою про проведення перевірки на вказаному об`єкті.
Також у листі зазначалось, що на виконання пункту 3 Постанови Кабінету Міністрів України "Деякі питання діяльності органів державного архітектурно-будівельного контролю" № 671 від 19 серпня 2015 року Державна архітектурно-будівельна інспекція України передала (акт прийому-передачі від 28 квітня 2016 року) до Інспекції документацію, пов`язану з її діяльністю, однак, повідомлення про початок виконання будівельних робіт № ЛВ062130510740 від 20 лютого 2013 року, а також матеріали перевірок об`єкта "Будівництво індивідуального житлового будинку на АДРЕСА_1 " від ДАБІ України не надходило.
З відповідною заявою ОСОБА_2 в інтересах ОСОБА_1 звернувся 02 квітня 2018 року, у якій, з посиланням на обставини, аналогічні тим, що наведені у заяві від 04 березня 2018 року, просив Інспекцію: провести перевірку, витребувати у Департаменту ДАБІ у Львівській області (правонаступником якого є Інспекція ДАБК у м. Львові) матеріали перевірки 2013-2014 років; скасувати право на початок виконання будівельних робіт, отримане на підставі повідомлення № 060130510740 від 20 лютого 2013 року; направити повідомлення про скасування такого права для виключення запису про реєстрацію повідомлення до Державної архітектурно-будівельної інспекції та повідомити про відповідне рішення ОСОБА_3 .
Судами попередніх інстанцій також встановлено, що на вищезазначену заяву Інспекція надала відповідь № 0006-1792 від 23 травня 2018 року, у якій повідомлялось, що наразі Інспекцією вживаються заходи для розшуку суб`єкта будівництва за вказаною адресою з метою подальшого проведення перевірки.
В подальшому ОСОБА_2 в інтересах ОСОБА_1 звернувся з черговою заявою до Інспекції ДАБК у м. Львові від 04 червня 2018 року, у якій просив повторно провести перевірку та скасувати право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі повідомлення № 060130510740 від 20 лютого 2013 року.
На вказану заяву Інспекцією ДАБК у м. Львові надано відповідь № 0006-2552 від 19 липня 2018 року, у якій заявників повідомлено про те, що Інспекцією було здійснено виїзд на об`єкт будівництва, розташований по АДРЕСА_1, під час якого встановлено, що будівельні роботи на об`єкті не проводяться.
Надаючи правову оцінку відповідям Інспекції ДАБК у м. Львові, що містяться у листах № 0006-849 від 14 березня 2018 року, № 0006-1792 від 23 травня 2018 року та № 0006-2552 від 19 липня 2018 року, наданим ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на їх заяви від 04 березня 2018 року, 02 квітня 2018 року, від 04 червня 2018 року, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до висновку, що відмову у скасуванні права на початок виконання будівельних робіт не можна вважати протиправною, оскільки вона відповідає вимогам Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 (далі - Порядок № 466). Колегія суддів погоджується з таким висновком, у зв`язку з наступним.
Частиною дев`ятою статті 35 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" право на початок виконання підготовчих робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, може бути скасовано відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі:
1) подання замовником заяви про скасування повідомлення про початок виконання підготовчих робіт;
2) отримання відомостей про ліквідацію юридичної особи, що є замовником;
3) встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта та вимогам будівельних норм, стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю.
Відповідно до частини сьомої статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, може бути скасовано відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі:
1) подання замовником заяви про скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт;
2) отримання відомостей про ліквідацію юридичної особи, що є замовником;
3) встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта, вимогам будівельних норм, стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю.