ПОСТАНОВА
Іменем України
31 липня 2019 року
Київ
справа №501/2889/16-а
адміністративне провадження №К/9901/3171/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Ін-Ком-Буд" до Чорноморської міської ради Одеської області, заступника Чорноморського міського голови Одеської області Биченка Сергія Яковича, заступника начальника Управління комунальної власності та земельних відносин Чорноморської міської ради Одеської області Степаненко Наталії Василівни, заступника голови Комісії з ліквідації Відділу Держгеокадастру у м. Іллічівську Одеської області Коваль Олени Валеріївни, начальника Управління архітектури та містобудування Чорноморської міської ради Одеської області Протопопова Сергія Євгеновича, начальника Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Чорноморської міської ради Липач Олени Олександрівни, депутата Чорноморської міської ради Одеської області, голови постійної комісії з питань будівництва, регулювання земельних відносин, охорони навколишнього середовища та благоустрою Червачова Сергія Миколайовича, начальника юридичного відділу Управління державної реєстрації та правового забезпечення Чорноморської міської ради Одеської області Охотнікова В`ячеслава Володимировича, Чорноморського міського голови Хмельнюка Валерія Яковича, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Моноліт" про визнання протиправними дії за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Ін-Ком-Буд" на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Потапчука В.О., Семенюка Г.В., Шляхтицького О.І. від 18 грудня 2018 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У грудні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Ін-Ком-Буд" (далі -ТОВ "Ін-Ком-Буд, позивач) звернулося до Іллічівського міського суду Одеської області з позовом до Чорноморської міської ради Одеської області, заступника Чорноморського міського голови Одеської області Биченка Сергія Яковича, заступника начальника Управління комунальної власності та земельних відносин Чорноморської міської ради Одеської області Степаненко Наталі Василівни, заступника голови Комісії з ліквідації Відділу Держгеокадастру у м. Іллічівську Одеської області Коваль Олени Валеріївни, начальника Управління архітектури та містобудування Чорноморської міської ради Одеської області Протопопова Сергія Євгеновича, начальника Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Чорноморської міської ради Липач Олени Олександрівни, депутата Чорноморської міської ради Одеської області, голови постійної комісії з питань будівництва, регулювання земельних відносин, охорони навколишнього середовища та благоустрою Червачова Сергія Миколайовича, начальника юридичного відділу Управління державної реєстрації та правового забезпечення Чорноморської міської ради Одеської області Охотнікова В`ячеслава Володимировича, Чорноморського міського голови Хмельнюка Валерія Яковича (далі - позивачі), третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Моноліт" (далі - ТОВ "Моноліт", третя особа), в якому просило:
- визнати незаконним розпорядження Чорноморського міського голови від 18 листопада 2016 року № 429 "Про створення комісії для розгляду питання щодо додержання геодезичних розмірів земельних ділянок площею 0,7531 га та 0,2135 га та блокування проїзду та проходу по дорозі загального користування, законності здійснення будівельних робіт за адресою: Одеська область, м. Чорноморськ, вул. Пляжна, 7 ";
- визнати незаконним розпорядження Чорноморського міського голови від 18 листопада 2016 року № 430 "Про створення комісії для розгляду питання щодо додержання геодезичних розмірів земельних ділянок площею 0,3240 га та 0,5760 га та блокування проїзду та проходу по дорозі загального користування, законності здійснення будівельних робіт за адресою: Одеська область, м. Чорноморськ, вул. Пляжна, 11, 13 ";
- визнати протиправними дії заступника Чорноморського міського голови Одеської області Биченка С.Я., заступника начальника управління комунальної власності та земельних відносин Чорноморської міської ради Одеської області Степаненка Н,В., начальника юридичного відділу Чорноморської міської ради Одеської області Охотнікова В.В., начальника управління архітектури та містобудування Чорноморської міської ради Одеської області Протопопова С.Є., начальника відділу державного архітектурно-будівельного контролю Чорноморської міської ради Одеської області Липач О.О., заступника голови комісії з ліквідації Відділу Держгеокадастру у м. Іллічівську Одеської області Коваль О.В., депутата Чорноморської міської ради Одеської області постійної комісії з питань будівництва, регулювання земельних відносин, охорони навколишнього середовища та благоустрою Червачова С.М. щодо проведення обстеження земельних ділянок, які розташовані за адресою: Одеська область, м. Чорноморськ, вул. Пляжна, 7, 11, 13 на підставі розпорядження Чорноморського міського голови від 18 листопада 2016 року № 429 та № 430 та щодо складання "Акта обстеження земельних ділянок, які розташовані за адресою: Одеська область, м. Чорноморськ, вул. Пляжна, 7, 11, 13" від 22 листопада 2016 року;
- визнати незаконним "Акт обстеження земельних ділянок, які розташовані за адресою: Одеська область, м. Чорноморськ, вул. Пляжна, 7, 11, 12" від 22 листопада 2016 року.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що проведення перевірок додержання земельного або містобудівного законодавства за розпорядженнями міського голови не передбачено нормами законодавства, а тому такі розпорядження є неправомірними та не могли бути підставою для проведення перевірок, перевірка проведена за відсутності на це підстав, без повідомлення орендаря про проведення перевірки, за його відсутності, а тому такі дії відповідачів є протиправними, оскаржуваний акт не міг складатися ними та цей акт є незаконним та підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 25 травня 2018 року позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що розпорядження Чорноморського міського голови № 429 від 18 листопада 2016 року, № 430 від 18 листопада 2016 року, а також акти відповідачів не відповідають положенням законодавства, винесені за відсутності передбачених законодавством підстав, з порушенням порядку, а тому є протиправними та підлягають скасуванню.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року апеляційну скаргу Чорноморської міської ради Одеської області задоволено, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 травня 2018 року скасовано та прийнято нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову Товариства з обмеженою відповідальністю "Ін-Ком-Буд" відмовлено.
Задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що у зв`язку з неправомірними діями позивача, які стали причиною невдоволення жителів територіальної громади та спричинили численні мітинги, протести та звернення, за змістом виниклої в місті конфліктної ситуації, Чорноморський міський голова, приймаючи оскаржувані рішення діяв у відповідності до положень чинного законодавства України, з метою встановлення причин конфлікту та встановлення способів його урегулювання, захисту прав та свобод членів, у межах своїх повноважень.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ТОВ "Ін-Ком-Буд" звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 травня 2018 року залишити в силі.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 28 січня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 04 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 501/2889/16-а, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу ТОВ "Ін-Ком-Буд".
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що між Іллічівською міською радою Одеської області та ТОВ "Ін-Ком-Буд" 22 січня 2015 року укладений договір оренди землі № 9, за умовами якого позивач прийняв у строкове платне користування земельну ділянку площею 0,5760 га із земель житлової та громадської забудови, що знаходиться за адресою: Одеська область, м. Іллічівськ, вул. Пляжна, 11, 13 строком на 49 років для реконструкції існуючих будівель і благоустрою прилеглої території.
Крім того, між Іллічівською міською радою Одеської області та ТОВ "Ін-Ком-Буд" 22 липня 2015 року укладений договір оренди землі № 97, за умовами якого позивач прийняв у строкове платне користування земельну ділянку площею 0,3240 га із земель рекреаційного призначення, що знаходиться за адресою: Одеська область, м. Іллічівськ, вул. Пляжна, 11, 13 строком на 49 років для розташування рекреаційного комплексу.
На підставі рішень Іллічівської міської ради від 17 грудня 2015 року № 15/1-VII, № 15/2-VII про надання ТОВ БФ "Моноліт" дозволів на передачу в суборенду ТОВ "Ін-Ком-Буд" земельних ділянок, між ТОВ БФ "Моноліт" та ТОВ "Ін-Ком-Буд" 24 лютого 2016 року укладені договори суборенди земельних ділянок, за якими ТОВ "Ін-Ком-Буд" приймає у строкове користування земельні ділянки площею 0,2135 га та 0,7531 га із земель рекреаційного призначення, які знаходяться за адресою: Одеська область, м. Іллічівськ, вул. Пляжна, 7 .
Розпорядженням Чорноморського міського голови № 429 від 18 листопада 2016 року створена комісія для вирішення питання щодо законності використання, додержання геодезичних розмірів та законності здійснення будівельних робіт на земельних ділянках площею 0,7531 га та 0,2135 га за адресою: Одеська область, м. Чорноморськ, вул. Пляжна, 7 .
Розпорядженням Чорноморського міського голови № 430 від 18 листопада 2016 року створена комісія для вирішення питання щодо законності використання, додержання геодезичних розмірів та законності здійснення будівельних робіт на земельних ділянках площею 0,3240 га та 0,5760 га за адресою: Одеська область, м. Чорноморськ, вул. Пляжна, 11, 13 .
На підставі зазначених розпоряджень, керуючись статтями 12, 96, 158-160, 198 Земельного кодексу України, статтею 31 Закону України "Про місцеве самоврядування" та статтею 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" комісією проведено обстеження земельних ділянок, розташованих за адресою: Одеська область, м. Чорноморськ, вул. Пляжна, 7, 11, 13, за результатами якого складено акт від 22 листопада 2016 року.
В акті зазначено про порушення позивачем вимог земельного та містобудівного законодавства та рекомендовано позивачу встановити в натурі межі земельної ділянки, здійснити огородження будівельних майданчиків, звільнити самовільно зайняту проїзну територію загального користування, а в разі невиконання рекомендацій комісією рекомендовано Чорноморській міській раді розглянути питання щодо припинення орендних відносин щодо зазначених земельних ділянок, тощо.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі ТОВ "Ін-Ком-Буд" зазначає, що судом апеляційної інстанції безпідставно було прийнято та враховано докази, які без поважних причин не були подані відповідачами в якості доказів у суді першої інстанції, попри заперечення касатора та поза межами перегляду судом апеляційної інстанції, що, на думку ТОВ "Ін-Ком-Буд", є грубим порушенням судом апеляційної інстанції норм процесуального права
Крім того, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки тому, що здійснення самоврядного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням і охороною земель віднесено до відання виконавчих органів міської ради (виконавчого комітету, відділів, управлінь та інших створюваних радами виконавчих органів). Зазначає, що суд першої інстанції правильно встановив відсутність у міського голови повноважень щодо одноосібного ініціювання здійснення самоврядного контролю за дотриманням земельного законодавства шляхом видання оскаржуваних розпоряджень.
Також скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов до хибного висновку про те, що оскаржуване рышення є актом індивідуальної дії, який не порушує безпосередньо права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача, оскільки носить рекомендаційний характер та не породжує жодних правових наслідків. Обґрунтовує це тим, що оскаржуваний акт обстеження земельної ділянки покладено в основу рішення, яким доручено Управлінню державної реєстрації та правового забезпечення Чорноморської міської ради Одеської області звернутися з позовом до суду про припинення договорів оренди.
Від учасників справи відзиву на касаційну скаргу ТОВ "Ін-Ком-Буд" не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятними з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження Чорноморської міської ради, її посадових осіб та виконавчих органів у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, Земельним кодексом України, законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про звернення громадян".
Відповідно до пунктів 17, 18 частини четвертої статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільський, селищний, міський голова веде особистий прийом громадян, та забезпечує на відповідній території додержання законодавства щодо розгляду звернень громадян та їх об`єднань.
Статтею 1 Закону України "Про звернення громадян" встановлено, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
Згідно з положеннями статті 16 вказаного Закону скарга на дії чи рішення органу державної влади, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, об`єднання громадян, засобів масової інформації, посадової особи подається у порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадянина права звернутися до суду відповідно до чинного законодавства, а в разі відсутності такого органу або незгоди громадянина з прийнятим за скаргою рішенням - безпосередньо до суду.
Відповідно до статті 19 Закону України "Про звернення громадян" органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов`язані:
- об`єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги;
- забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв`язку з заявою чи скаргою рішень;
- письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення;
- не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам;
- особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи.
У разі необхідності та за наявності можливостей розгляд звернень громадян покладається на посадову особу чи підрозділ службового апарату, спеціально уповноважені здійснювати цю роботу, в межах бюджетних асигнувань.
Відповідно до пунктів 1, 2, 7, 19 частини четвертої статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" міський голова забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень діяльність органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; організовує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету; здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені цим та іншими законами.