ПОСТАНОВА
Іменем України
30 липня 2019 року
Київ
справа №813/151/18
адміністративне провадження №К/9901/65044/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,
суддів - Бевзенка В.М.,
Шевцової Н.В.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 07 травня 2018 року (головуючий суддя - Гулик А.Г., судді - Качур Р.П., Коморний О.І.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2018 року (головуючий суддя - Качмар В.Я., судді - Ніколін В.В., Старунський Д.М.) у справі
за позовом ОСОБА_1
до Міністерства юстиції України, Головного територіального управління юстиції у Львівській області
третя особа начальник Головного територіального управління юстиції у Львівській області Смачило Іванна Василівна
про визнання протиправним і скасування наказу, поновлення на посаді, зобов`язання вчинити дії, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, -
в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У січні 2018 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства юстиції України, Головного територіального управління юстиції у Львівській області (далі - ГТУЮ у Львівській області), в якому просив:
1.1. - визнати протиправним і скасувати наказ Міністерства юстиції України "Про накладення дисциплінарного стягнення" від 28.12.2017р. №5097/к;
1.2. - поновити ОСОБА_1 на посаді начальника Головного територіального управління юстиції у Львівській області;
1.3. - внести запис до трудової книжки ОСОБА_1 про поновлення на посаді начальника ГТУЮ у Львівській області;
1.4. - нарахувати та виплатити на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу і до моменту фактичного поновлення на посаді начальника ГТУЮ у Львівській області.
2. В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що підставою для відкриття дисциплінарного провадження та проведення службового розслідування щодо позивача стало звернення заступника начальника ГТУЮ у Львівській області - начальника управління державної реєстрації ОСОБА_2 від 15.09.2017р. Позивач вважає, що відповідно до п.10.14 Положення про Головні територіальні управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2011 № 1707/5 (далі - Положення №170/5), пропозиції про заохочення або притягнення до дисциплінарної відповідальності має право вносити виключно начальник Головного територіального управління юстиції, а не його заступники. Позивач також звертає увагу на те, що вказане звернення ОСОБА_2 від 15.09.2017р. оформлене без дотримання вимог ст.5 Закону України "Про звернення громадян", оскільки в ньому не зазначено місце проживання громадянина, і його слід було повернути заявнику з відповідними роз`ясненнями не пізніш як через десять днів від дня його надходження. Позивач вважає, що він правомірно прийняв наказ "Про деякі питання роботи з Державними реєстрами посадовими особами Головного територіального управління юстиції у Львівській області" від 03.05.2017р. №209/6 на підставі службової записки начальника відділу розгляду звернень та забезпечення діяльності комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації Ілечка Т.І . від 03.05.2017р. У вказаній службовій записці та письмових поясненнях заступника начальника відділу Білодіда В .В. і провідного спеціаліста відділу Адамської І.П. наведена інформація та факти отримання незаконних вказівок про здійснення моніторингу реєстраційних дій, а також отримання незаконних вказівок про змушування до написання від невідомих громадян скарг у сфері державної реєстрації. Заходом реагування позивача на виявлені порушення стало прийняття вказаного наказу. Позивач вказує, що жодним нормативно-правовим актом не визначено вичерпних форм реалізації функції контролю у сфері державної реєстрації. Тому, він, як керівник ГТУЮ у Львівській області, вправі обирати будь-яку форму контролю.
3. Також позивач зазначив, що Дисциплінарна комісія не визначила і не встановила у чому ж полягає протиправність його дій при виданні наказу від 03.05.2017р. №209/6, в чому полягає суб`єктивна сторона дисциплінарного проступку, в чому шкідливість наслідків відповідного наказу. На думку позивача, в його діях відсутній протиправний характер, вина, умисел та настання шкідливих наслідків. Також позивач звертає увагу на пропуск відповідачем строку для застосування дисциплінарного стягнення і притягнення до дисциплінарної відповідальності, визначеного у частині 5 статті 74 Закону України "Про державну службу". Вважає, що забезпечення організації ефективної роботи структурних підрозділів і контролю за якісним виконанням наданих повноважень чи доручень Міністра юстиції України - є прямим обов`язком начальника ГТУЮ у Львівській області. Тому, при прийнятті наказу "Про особливий порядок організації роботи окремих відділів управління" від 18.08.2017р. №376/6 він діяв в межах своїх повноважень та жодним чином їх не перевищував. Дисциплінарна комісія дійшла помилкового висновку про невиконання ним протокольного рішення Кабінету Міністрів України від 09.08.2017р. та доручення Міністра юстиції України від 09.08.2017р. №102/1/48-17. Вказаний висновок комісії базується на помилкових твердженнях про те, що представники районних відділів державної виконавчої служби не є працівниками ГТУЮ у Львівській області. Крім того, наказ "Про накладення дисциплінарного стягнення" від 28.12.2017р. № 5097/к протиправно прийнято під час його перебування у відпустці та під час тимчасової непрацездатності.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
4. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 07 травня 2018 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.
5. Відмовляючи в задоволені адміністративного позову, суд першої інстанції зазначив, що Міністерство юстиції України наділене повноваженнями для здійснення контролю за діяльністю територіальних органів Мін`юсту, зокрема, щодо оцінки якості роботи посадових осіб, що займають посади в територіальних органах Міністерства юстиції. Дисциплінарне провадження ініційовано суб`єктом призначення на підставі звернення заступника начальника ГТУЮ з питань державної реєстрації - начальника УДР ГТУЮ у Львівській області ОСОБА_2 від 15.09.2017р. Законом України "Про державну службу" не встановлений обов`язок заступника начальника ГТУЮ звертатись до начальника ГТУЮ саме з вимогами щодо усунення розбіжностей, що виникли між сторонами соціально-трудових відносин, натомість законодавство передбачає право вибору форми звернення. Звернення заступника начальника ГТУЮ з питань державної реєстрації - начальника УДР ГТУЮ у Львівській області ОСОБА_2 від 15.09.2017р. надійшло до Міністерства юстиції в порядку Закону України "Про звернення громадян", як вищому органу у порядку підлеглості. Крім того, у зверненні чітко вказано дані, які дозволяють ідентифікувати заявника (прізвище, ім`я, по батькові та посада). Тому, суд відхилив доводи позивача про те, що вказане звернення підлягало поверненню як таке, що оформлене без зазначення місця проживання заявника. Адже, листування здійснювалось за службовою адресою ГТУЮ у Львівській області, відомою Міністерству юстиції України. Суд критично оцінив доводи позивача про те, що підставою для притягнення його до дисциплінарної відповідальності стало звернення ОСОБА_2 Вказане спростовується підставами, що зазначені в наказі "Про накладення дисциплінарного стягнення" від 28.12.2017р. №5097/к. Дисциплінарне провадження стосовно начальника ГТУЮ у Львівській області відкрито відповідно до положень Закону України "Про державну службу", а саме за ініціативою суб`єкта призначення.
6. Суд першої інстанції дійшов висновку про наявність достатніх правових підстав для прийняття наказу Міністерства юстиції України від 20.10.2017 №4121/к "Про дисциплінарне провадження стосовно ОСОБА_1 ". Службове розслідування щодо ОСОБА_1 проведене в межах строків, визначених ст.71 Закону України "Про державну службу". Також суд дійшов висновку про наявність у відповідача правових підстав для прийняття наказу від № 4582/к "Щодо продовження строку проведення службового розслідування" та для складення 15.12.2017 р. дисциплінарною комісією висновку за результатами службового розслідування стосовно начальника ГТУЮ у Львівській області ОСОБА_1 Перебіг строку встановленого для застосування дисциплінарного стягнення стосовно ОСОБА_1 розпочався з моменту, коли в.о. Державного секретаря Міністерства, керівнику Секретаріату Державного секретаря Міністерства юстиції України Косалоповій О. А. стало відомо про вчинення ОСОБА_1 дисциплінарного проступку, а саме з моменту отримання нею висновку Дисциплінарної комісії від 15.12.2017р. про наявність в діях начальника ГТУЮ у Львівській області ОСОБА_1 дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності. З огляду на наведене, суд відхилив доводи позивача про пропущення строків для притягнення до дисциплінарної відповідальності. Заява ОСОБА_1 від 27.12.2017р. "Про звільнення за угодою сторін з 01.03.2018" (зареєстрована в Міністерстві юстиції України 29.12.2017 за №36217-0-32-17) не була реалізована, у зв`язку з відсутністю взаємної домовленості із суб`єктом призначення. У зв`язку з прийняттям наказу ГТУЮ у Львівській області від 03.05.2017 №209/6 (зі змінами, внесеними наказом ГТУЮ у Львівській області від 18.08.2017 № 336/6) на державних службовців ГТУЮ у Львівській області покладено обов`язки, що не передбачені та суперечать чинному законодавству. Жодним нормативно-правовим актом не встановлено використання Державних реєстрів виключно на підставі письмового подання начальника УДР, погодженого із начальником ГТУЮ та не встановлено обов`язок посадових осіб звертатись за відповідним погодженням. Тому, обмеження встановленні нормами наказу ГТУЮ у Львівській області від 03.05.2017р. №209/6 прямо суперечать положенням чинного законодавства, що, в свою чергу, порушує права осіб, що звертаються до органу державної влади з метою отримати інформацію, але у зв`язку з прийняттям наказу, обмежені у своєму праві. Суд не взяв до уваги висновок експерта в галузі права, оскільки цей висновок не містить висновків щодо застосування аналогії закону чи аналогії права або змісту норм іноземного права.
7. З огляду на наведене, суд першої інстанції вважав, що відповідач правомірно дійшов висновку про те, що при виданні наказу ГТУЮ у Львівській області від 03.05.2017р. №209/6 "Про деякі питання роботи з Державними реєстрами посадовими особами Головного територіального управління юстиції у Львівській області" начальником ГТУЮ у Львівській області ОСОБА_1 порушено вимоги статті 19 Конституції України, положення Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань" та Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", пункту 2 частини першої статті 4, частини першої статті 8, частини першої статті 9 Закону України "Про державну службу", а саме вчинено дії (прийнято рішення) за межами повноважень, що є дисциплінарним проступком, передбаченим пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України "Про державну службу": перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення.
8. Аналіз положень наказу ГТУЮ у Львівській області від 18.08.2017р. № 376/6 свідчить про те, що ним встановлено пряме підпорядкування окремих державних службовців УДР, зазначених у вказаному наказі, начальнику ГТУЮ у Львівській області. Таким чином, внаслідок видання ОСОБА_1, як начальником ГТУЮ у Львівській області, наказу від 18.08.2017р. № 376/6 порушено права заступника начальника ГТУЮ з питань державної реєстрації - начальника УДР ОСОБА_2 як державного службовця, зокрема, гарантовані статтею 7 Закону України "Про державну службу" права на справедливе і шанобливе ставлення з боку керівників, чітке визначення посадових обов`язків; належні для роботи умови служби. З огляду на вказане, суд дійшов висновку про те, що при прийнятті наказу ГТУЮ у Львівській області "Про особливий порядок організації роботи окремих відділів управління" від 18.08.2017р. №376/6 ОСОБА_1 порушив вимоги статті 19 Конституції України, пункту 2 частини першої статті 4, частини першої статті 8, частини першої статті 9, пункту 1 частини першої статті 2 Закону, а саме вчинив дії (прийняв рішення) за межами наданих повноважень та з порушенням принципів безпосереднього підпорядкування державних службовців, що є дисциплінарним проступком, передбаченим пунктом 7 частини другої статті 65 Закону: перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення.
9. Оцінюючи належність виконання ОСОБА_1 доручення Міністра юстиції України від 09.08.2017р. №102/1/48-17 в контексті наявності складу дисциплінарного проступку, суд зазначив, що вказаним дорученням зобов`язано, серед іншого, начальників ГТУЮ в областях включити до оперативного штабу представника від ГТУЮ на рівні начальника ГТУЮ або заступника начальника ГТУЮ з питань державної реєстрації - начальника УДР, а також розробити графік роботи мобільних точок доступу до системи безоплатної правової допомоги. Суд встановив, що до вказаних мобільних груп увійшли представники районних відділів державної виконавчої служби, які не є працівниками ГТУЮ у Львівській області, але перебувають у трудових відносинах з районними відділами юстиції, що не передбачено відповідним Дорученням та свідчить про його неналежне виконання. Той факт, що районні управління юстиції є підпорядкованими ГТУЮ у Львівській області не свідчить про перебування їхніх працівників у трудових відносинах з ГТУЮ у Львівській області. Протиправність дій позивача виражається в прийнятті наказів, що суперечать приписам Конституції України та Закону України "Про державну службу", Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань", Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно".
10. Суд відхилив доводи позивача про те, що наказ від 03.05.2017р. №209/6 "Про деякі питання роботи з Державними реєстрами посадових осіб ГТУЮ у Львівській області" та наказ від 18.08.2017р. №376/6 "Про особливий порядок організації роботи окремих відділів управління" станом на 07.05.2018р. Міністерством юстиції України не скасовані та є чинними, оскільки такі не входять до предмету доказування у цій справі та не впливають на правомірність дій позивача при їх прийнятті. Виконуючи обов`язки начальника ГТУЮ у Львівській області ОСОБА_1 усвідомлював та передбачав наслідки прийняття наказів від 03.05.2017р. №209/6 "Про деякі питання роботи з Державними реєстрами посадових осіб ГТУЮ у Львівській області" та від 18.08.2017р. №376/6 "Про особливий порядок організації роботи окремих відділів управління". З огляду на наведене, суд відхилив доводи позивача про відсутність в його діях вини як елементу складу дисциплінарного поступку.
11. З огляду на наведене, суд дійшов висновку про наявність в діях позивача складу дисциплінарного проступку, який полягає в перевищенні службових повноважень, яке не містить ознак складу злочину або адміністративного правопорушення. Враховуючи тяжкість та характер вчиненого позивачем дисциплінарного проступку, суд вважав співмірним застосоване до нього дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення з посади.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
12. Не погоджуючись з таким судовим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким адміністративний позов задовольнити в повному обсязі.
13. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2018 року апеляційна скарга залишена без задоволення, а постанова суду першої інстанції без змін.
14. Апеляційний суд, залишаючи рішення суду першої інстанції без змін, зазначив, що встановлення дотримання чи не дотримання начальником УДР у зверненні від 15.09.2017р. вимог, що наведені в Законі №393/96-ВР виходить за межі предмету розгляду цієї справи та не має правового значення. Порушення суб`єктом призначення 10 денного строку для прийняття рішення про застосування до державного службовця відповідного дисциплінарного стягнення не є підставою для скасування такого рішення. Частина перша статті 71 Закону №889-VIII регулює виключно питання можливості, обов`язковості проведення службового розслідування та не є перешкодою для застосування дисциплінарного стягнення у виді звільнення з посади державної служби у разі виявлення дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 7 частини другої статті 65 Закону №889-VIII, без наслідків про які йде мова в абзаці 2 частини першої статті 71 цього Закону. Днем виявлення проступку є день, коли про нього дізналася посадова особа або орган, які мають право на застосування дисциплінарного стягнення. Відповідно перебіг зазначеного терміну розпочинається коли проступок виявлено посадовою особою до обов`язків якої входить контроль за виконання працівниками своїх посадових обов`язків. Шестимісячний строк притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності (застосування дисциплінарного стягнення) обчислюється з моменту отримання Державним секретарем звернення. Жодним нормативно-правовим актом наведеним у наказі №209/6 (Положенні, Законах №№755-IV, №1952-IV, Порядку) не встановлено використання Державних реєстрів виключно на підставі письмового подання начальника УДР, погодженого із начальником ГТУЮ та не встановлено обов`язок посадових осіб звертатись за відповідним погодженням. Отже, у зв`язку з прийняттям наказу №209/6 (зі змінами, внесеними наказом №336/6) на державних службовців ГТУЮ покладено обов`язки, що не передбачені та суперечать чинному законодавству. Наказом №209/6 фактично було зупинено роботу УДР, зокрема в частині розгляду та опрацювання документів (запитів суду, правоохоронних органів, інших органів державної влади, громадян та юридичних осіб), які у своїй більшості для надання обґрунтованої відповіді потребують користування даними Держаних реєстрів, яке з прийняттям наказу №209/6 поставлено у залежність від волі начальника ГТУЮ. Обмеження, встановлені нормами наказу №209/6, прямо суперечать положенням чинного законодавства, що порушує права осіб, які звертаються до органу державної влади з метою отримати інформацію, але у зв`язку з прийняттям наказу, обмежені в своєму праві. З огляду на викладене, апеляційний суд, підтримав позицію суду першої інстанції та вважав, що відповідач правомірно дійшов висновку про те, що при виданні Наказу №209/6 начальником ГТУЮ ОСОБА_1 грубо порушено вимоги статті 19 Конституції України, положення пункту 2 частини першої статті 4, частини першої статті 8, частини першої статті 9 Закону №889-VIII, а саме вчинено дії (прийнято рішення) за межами повноважень, що є дисциплінарним проступком, передбаченим пунктом 7 частини другої статті 65 Закону №889-VIII, а саме перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення.
15. Разом з тим, суд апеляційної інстанції не погодився із висновками суду першої інстанції щодо наявності у діях ОСОБА_1 під час прийняття ним Наказу №376/6 інкримінованих йому у висновках Дисциплінарної комісії ознак порушення вимог Закону №889-VIII, яке виразилось у перевищенні ним службових повноважень. Наказ №376/6 не визначає питання організації виконання всіх посадових обов`язків державними службовцями, а лише в частині функціонування оперативного штабу. Наказ №376/6 жодним чином не встановлює заборон чи перешкод для виконання державними службовцями УДР письмових чи усних доручень безпосереднього керівника чи своїх посадових обов`язків, не змінює штатної структури, підпорядкування та принципу субординації, а також не вносить жодних змін положення про УДР, відділи, які входили до структури оперативного штабу чи посадові інструкції державних службовців. Основна мета видання Наказу№376/6 зводиться до якісного виконання Доручення і створення умов у межах компетенції виключно для забезпечення ефективної роботи оперативного штабу. Постановою КМУ від 11.02.2016р. №99 "Про реформування територіальних органів Міністерства юстиції та розвиток системи надання безоплатної правової допомоги" ліквідовано як юридичні особи публічного права всі районні та міські управління юстиції, а відділи державної виконавчої служби включені до структури відповідних головних територіальних управлінь юстиції. Також відділи державної виконавчої служби (у регіоні) включені до штату ГТУЮ, а отже їх працівники відповідно вважаються працівниками ГТУЮ. Про те, що створений відповідно до Наказу №376/6 оперативний штаб належно функціонує та здійснює свою діяльність виключно для виконання тих завдань для яких він створений свідчить лист-відповідь Львівської обласної державної адміністрації, в якому відображено результати діяльності оперативного штабу. Зважаючи на вказані обставини суд апеляційної інстанції, вважав, що висновки Дисциплінарної комісії в частині наявності в діях ОСОБА_1 при прийнятті ним та виконані наказу №376/6 і Доручення відсутні ознаки перевищення службових повноважень та неналежного виконання доручень керівників. На думку апеляційного суду, Дисциплінарна комісія неповно дослідила всі обставини, що пов`язанні з прийняттям наказу №376/6 та виконання Доручення, а також не наддала належної оцінки письмовим поясненням позивача з цього приводу, що призвело до помилкових висновків, щодо допущення останнім дисциплінарних проступків передбачених пунктами 5 та 7 частини другої статті 65 Закону №889-VIII. Водночас, суд апеляційної інстанції вважав обґрунтованими висновки суду першої інстанції, що при прийнятті наказу №209/6 позивач перевищив свої службові повноваження, шляхом закріплення в положеннях наказу №209/6 права, яке дозволяє йому визначати порядок використання державними службовцями УДР Державних реєстрів, а також надання заборони у праві доступу до Державного реєстру. Вказаним Наказом також було порушено права громадян, на отримання запитуваної ними інформації, оскільки така могла бути надана лише після погодження з начальником ГТУЮ. З огляду на наведене, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про наявність в діях позивача складу дисциплінарного проступку, який полягає в перевищенні службових повноважень, яке не містить ознак складу злочину або адміністративного правопорушення.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
16. ОСОБА_1 (далі - скаржник) у жовтні 2018 року звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 07 травня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2018 року.
17. В касаційній скарзі ОСОБА_1, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 07 травня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2018 року і прийняти нове рішення, яким адміністративний позов задовольнити в повному обсязі.
18. В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначив, що:
18.1. Неправильне застосування норм матеріального права полягає у свавільній реалізації дискреційних повноважень, необґрунтованості прийняття рішення щодо застосування виняткового виду дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з посади державної служби, яке не відповідає критеріям обґрунтованості, розумності та пропорційності.
18.2. Відсутня належна правова мотивація здійснення дисциплінарного провадження, обґрунтування змісту перевищення службових повноважень, порядку його проведення та оцінки тяжкості проступку, а також рівня юридичних гарантій захисту прав позивача, як державного службовця.
18.3. Суд апеляційної інстанції дійшов хибного висновку про те, що "обмеження", встановлені нормами наказу №209/6, прямо суперечать законодавству та порушують права невідомого кола громадян, при цьому посилаючись на конкретні суперечності чи юридичні факти порушення прав громадян. Наказом №209/6 не встановлювалась будь-яка заборона в доступі до реєстру, а визначався порядок організації роботи стосовно "використання державних реєстрів", а також забезпечення дотримання законодавства щодо збирання, поширення та використання даних цих реєстрів з метою запобігання їх можливому протиправному використанню. У судовому рішенні відсутні будь-які обґрунтування для висновку про зупинення роботи структурного підрозділу територіального управління юстиції. Скарга громадянки ОСОБА_9, яка була взята до уваги судом, була предметом окремого дисциплінарного провадження, за результатами якого Дисциплінарною комісією встановлено відсутність будь-яких порушень зі сторони ГТУЮ у Львівській області. Також скаржнику не зрозуміло в чому полягає "грубе порушення" при виданні наказу №209/6, до яких негативних наслідків воно призвело, які саме права громадян порушено, яку шкоду заподіяно.
18.4. У наказі Міністерства юстиції України "Про накладення дисциплінарного стягнення" від 28.12.2017р. №5097/к не відображено інформацію про продовження строку службового розслідування і внесення змін до наказу від 20.10.2017р. №4121/к. Судами не враховано, що звернення від 15.09.2017р., яке зареєстроване в Міністерстві юстиції України 18.09.2017р. за №23525-0-32-17, розглянуто з порушенням місячного строку. У судових рішеннях стосовно формування дисциплінарної справи взагалі не досліджено питання відповідності змісту і матеріалів дисциплінарної справи вимогам ч.2 ст.73 Закону України "Про державну службу". Вважає хибним висновок про те, що подання було складено 19.12.2017 року. Посилаючись на приписи ч.5 ст.66 та ст.71 Закону України "Про державну службу" вважає, що саме за перевищення службових повноважень, яке призвело до людських жертв або значної матеріальної шкоди, може бути застосоване звільнення з посади державної служби як виняткового виду дисциплінарного стягнення. Судами не надано правової оцінки питання у чому конкретно позивач при виданні наказу №209/6 порушив вимоги закону. Дисциплінарна комісія жодним чином не врахувала зміни, які були внесені до наказу №209/6, аналізувала не чинну редакцію наказу, не досліджувала вказані зміни і тому дійшла до необґрунтованих та помилкових висновків, що свідчить про поверхове здійснення дисциплінарного провадження. Крім того, вважає, що звільнення з посади державної служби як винятковий вид дисциплінарного стягнення повинен застосовуватись в особливих, надзвичайних випадках, як виняток із загальних правил. Перед застосуванням звільнення як виняткового виду стягнення суб`єкт владних повноважень має обґрунтувати неможливість застосування інших видів стягнення. В.о. Державного секретаря Міністерства юстиції України при прийнятті рішення про накладання на державного службовця стягнення повинен був всебічно, безсторонньо та об`єктивно дослідити матеріали та висновки дисциплінарного провадження, а також письмові пояснення державного службовця щодо визначення конкретного виду дисциплінарного стягнення або закриття дисциплінарного провадження.
18.5. Звернення заступника начальник ГТУЮ - начальника Управління державної реєстрації ГТУЮ від 15.09.2017р. оформлене без дотримання вимог ст.5 Закону України "Про звернення громадян", оскільки в ньому не зазначено місце проживання громадянина, і воно мало б бути повернуто заявнику з відповідними роз`ясненнями. Вважає, що підставою для відкриття дисциплінарного провадження мало бути не звернення громадянина, а скарга державного службовця в порядку ст.11 Закону України "Про державну службу", оскільки у зверненні йдеться про можливе порушення прав скаржника, як державного службовця. Суд першої інстанції посилався на протокол засідання дисциплінарної комісії, який в судовому засіданні не досліджувався і в матеріалах справи відсутній. У дисциплінарному провадженні неповно та поверхнево досліджено обставини, що пом`якшують відповідальність державного службовця, а також не враховано результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби. На думку скаржника сумнівною є співмірність застосованого дисциплінарного стягнення, а також тяжкість і характер вчиненого проступку. Крім того, зазначає, що на засіданні Колегії Міністерства юстиції України від 22.06.2017р. суб`єкту призначення було відомо про видання наказу від 03.05.2017р. №209/6, а тому саме з цього моменту має розпочинатися перебіг строку давності притягнення скаржника до дисциплінарної відповідальності.
18.6. Наказ від 03.05.2017р. №209/6 є чинним (законним), оскільки не скасований у встановленому порядку. Видання цього наказу здійснено відповідно до п.4.61 Положення про ГТУЮ, на підставі службових записок і в межах повноважень з метою вжиття заходів реагування щодо неправомірного моніторингу інформації в державних реєстрах. Відсутній протиправний характер діяння, тобто не порушено прав заявника чи інших громадян, не порушено положень законодавства у сфері державної реєстрації, інших нормативно-правових актів. Вважає, що в діях скаржника відсутня вина та умисел на настання шкідливих наслідків.
19. Міністерство юстиції України надало відзив на касаційну скаргу, яким просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанції без змін. Вважає, що в касаційній скарзі не спростовано висновки судів попередніх інстанцій про правомірність проведення службового розслідування стосовно начальника ГТУЮ у Львівській області ОСОБА_1 Судами правомірно встановлено, що при виданні наказу від 03.05.2017р. №209/6 скаржником порушено вимоги статті 19 Конституції України, Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань", Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно" положення пункту 2 частини першої статті 4, частини першої статті 8, частини першої статті 9 Закону №889-VIII, а саме вчинено дії (прийнято рішення) за межами повноважень, що є дисциплінарним проступком, передбаченим пунктом 7 частини другої статті 65 Закону №889-VIII, - перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення. Також судом першої інстанції правильно встановлено, що при виданні наказу ГТУЮ у Львівській області "Про особливий порядок організації роботи окремих відділів управління" від 18.08.2017р. №376/6 ОСОБА_1 порушив вимоги статті 19 Конституції України, пункту 2 частини першої статті 4, частини першої статті 8, частини першої статті 9, пункту 1 частини першої статті 2 Закону, а саме вчинив дії (прийняв рішення) за межами наданих повноважень та з порушенням принципів безпосереднього підпорядкування державних службовців, що є дисциплінарним проступком, передбаченим пунктом 7 частини другої статті 65 Закону: перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення.
20. Міністерство юстиції України вважає, що скаржником вчинено дії (прийнято рішення) за межами повноважень, що є дисциплінарним проступком, передбаченим п.7 ч.2 статті 65 Закону України "Про державну службу", а саме перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення. У дорученні не було передбачено включення до мобільних груп представників районних відділів державної виконавчої служби, що свідчить про його неналежне виконання. Перебіг строку, встановленого для застосування дисциплінарного стягнення стосовно скаржника розпочинається з моменту, коли в.о. Державного секретаря Міністерства, керівнику Секретаріату Державного секретаря юстиції України стало відомо про вчинення скаржником дисциплінарного проступку, а саме з моменту отримання нею висновку Дисциплінарної комісії про наявність в діях начальника ГТУЮ у Львівській області ОСОБА_1 дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності.
21. ГТУЮ у Львівській області надало відзив на касаційну скаргу, яким просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанції без змін. Зазначає, що при ознайомленні ОСОБА_1 з наказом Міністерства юстиції України від 28.12.2017р. №5097/к ГТУЮ у Львівській області діяло в межах повноважень і в спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України і жодним чином не порушувало трудових прав позивача. Вважає, що судами попередніх інстанцій, при прийнятті оскаржуваних судових рішень, у повному обсязі з`ясовано обставини, що мають значення для справи, правильно застосовано норми матеріального права та дотримано норми процесуального права.
22. Ухвалою Верховного Суду від 29 липня 2019 року зазначену адміністративну справу прийнято до провадження та призначено до розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
23. Відповідно до наказу Міністерства юстиції України від 12.08.2015р. №2496/к ОСОБА_1 призначено на посаду начальника ГТУЮ у Львівській області.
24. ОСОБА_1 як начальник ГТУЮ у Львівській області, видав наказ від 03.05.2017р. № 209/6 "Про деякі питання роботи з Державними реєстрами посадовими особами Головного територіального управління юстиції у Львівській області", пунктом 1 якого встановлено, що "використання Державних реєстрів для пошуку інформації, необхідної для підготовки подання про проведення камеральних перевірок, забезпечення розгляду скарг у сфері державної реєстрації, а також розгляд скарг в порядку ст.37 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно", ст.34 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань", розгляд ухвал судів, розгляд запитів правоохоронних органів, а також розгляд скарг у порядку Закону України "Про звернення громадян", здійснюється виключно на підставі письмового подання начальника УДР погодженого із начальником ГТУЮ у Львівській області".
25. Відповідно до п.2, 3 зазначеного наказу від 03.05.2017р. № 209/6 уповноважені посадові особи після отримання письмового подання погодженого з начальником ГТУЮ здійснюють пошук відповідної інформації за заданими критеріями у робочий час і надають письмовий звіт за результатами виконаного доручення. Вчинення дій щодо повернення на опрацювання помилково скерованих заяв суб`єктами державної реєстрації здійснюється на підставі подання начальника відділу розгляду звернень та забезпечення діяльності комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації, погодженого з начальником УДР ГТУЮ у Львівській області.
26. Позивач посилається на те, що Наказ 209/6 прийнятий ним на підставі доповідних записок Начальника відділу розгляду звернень та забезпечення діяльності комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації УДР Ілечка Т . І. та ще двох працівників вказаного відділу ( Адамської І.П. та Білодіда В.А. ), звернення Начальника відділу взаємодії з суб`єктами державної реєстрації та підвищення кваліфікації державних реєстраторів УДР Гнатіва Г.М. від 14.04.2017р., 24.04.2017р., 26.04.2017р., 27.04.2017р.. У доповідних записках йдеться про те, що начальник УДР здійснює постійний тиск на працівників, які мають доступ до Єдиного державного реєстру речових прав на об`єкти нерухомого майна та їх обтяжень, змушує їх входити до вказаного реєстру та проводити моніторинг дій в реєстрі певних осіб. Крім того, вона зобов`язала працівників забезпечувати щотижневе надходження скарг, шляхом їх написання від імені невідомих людей з метою підвищення показників роботи чи можливого тиску на реєстраторів.
27. Згідно з інформацією, наданою листом ГТУЮ у Львівській області від 15.02.2018р. №3451/0/1-18/07-05, жодні письмові повідомлення (службових чи доповідних записок), поданих посадовими особами ГТУЮ області на ім`я начальника ГТУЮ, щодо незаконного використання державних реєстрів з метою моніторингу реєстраційних дій, в системі електронної реєстрації документів не реєструвалися.
28. Судом апеляційної інстанції встановлено, що ОСОБА_9, яка звернулася до УДР для отримання витягів певних довідок з Державних реєстрів, не могла тривалий час отримати консультації з приводу питання яке її цікавило, так як за новими правила їх спочатку потрібно було написати на ім`я начальника ГТУЮ пояснювальну записку і можливо тоді, якщо буде погодження з боку начальника, отримати потрібну допомогу та консультацію. Вказані обставини описані ОСОБА_9 у скарзі на дії ОСОБА_1 до Міністра від 21.07.2017р. У скарзі зазначено, що очікуваної допомоги у ГТУЮ вона не отримала.
29. Наказом ГТУЮ у Львівській області від 18.07.2017р. №366/6 внесено зміни до наказу від 03.05.2017р. № 209/6 "Про деякі питання роботи з Державними реєстрами посадовими особами Головного територіального управління юстиції у Львівській області", а саме викладено п.1 вказаного наказу в такій редакції: "використання Державних реєстрів для пошуку інформації, необхідної для підготовки подання про проведення камеральних перевірок, забезпечення розгляду скарг у сфері державної реєстрації, а також розгляд скарг в порядку ст.37 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно", ст.34 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань", розгляд ухвал судів, розгляд запитів правоохоронних органів, а також розгляд скарг у порядку Закону України "Про звернення громадян", здійснюється уповноваженими посадовими особами з обов`язковим щотижневим звітуванням про входження до Державних реєстрів". Зміни до п.п. 2, 3 вказаного наказу від 03.05.2017р. № 209/6 не вносилися.
30. Згідно копій письмових подань начальника УДР ГТУЮ у Львівській області на ім`я начальника ГТУЮ у Львівській області, використання Державних реєстрів для пошуку інформації продовжувало здійснюватися за погодженням з начальником ГТУЮ у Львівській області і після внесення вказаних змін. Наказ ГТУЮ у Львівській області від 18.07.2017р. "Про внесення змін до наказу від 03.05.2017р. № 209/6 "Про деякі питання роботи з Державними реєстрами посадовими особами Головного територіального управління юстиції у Львівській області" до відома працівників ГТУЮ у Львівській області не доводився.
31. ОСОБА_1, як начальник ГТУЮ у Львівській області, прийняв наказ від 18.08.2017р. № 376/6 "Про особливий порядок організації роботи окремих відділів управління", відповідно до якого: пункти 1,2- державним службовцям відділів розгляду звернень та забезпечення діяльності комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації, відділу взаємодії з суб`єктами державної реєстрації та підвищення кваліфікації державних реєстраторів "безпосередньо погоджувати (узгоджувати) виконання невідкладних письмових доручень (завдань) виключно із начальником відповідного відділу та персонально з начальником Головного територіального управління юстиції у Львівській області, персонально звітувати про їх виконання"; абзац перший пункту 3 - створено групу швидкого реагування щодо роботи оперативного штабу із забезпечення прав і свобод власників земель чи збіжжя. До складу групи швидкого реагування включено: начальника відділу взаємодії та підвищення кваліфікації із суб`єктами державної реєстрації Гнатів Г., заступника начальника відділу Малик В. та головного спеціаліста цього ж відділу Децик Р., заступника начальника відділу розгляду звернень та забезпечення діяльності комісії з розгляду скарг у сфері державної реєстрації Білодід В .; абзац третій пункту 3 - встановлено, що "члени групи швидкого реагування в межах роботи оперативного штабу підпорядковуються і підзвітні виключно перед начальником Головного територіального управління юстиції у Львівській області"; пункт 4 - вставлено, що "державним службовцям Управління державної реєстрації письмово погоджувати (узгоджувати) виключно з начальником Головного територіального управління юстиції у Львівській області всі офіційні (публічні) коментарі (у тому числі у ЗМІ), виступи на конференціях та семінарах стосовно роботи оперативного штабу".
32. За результатами проведення 08.08.2017р. наради з використанням засобів системи відеоконференцзв`язку та на виконання протокольного рішення Кабінету Міністрів України від 09.08.2017р. Міністром юстиції України видано доручення від №102/1/48-17.
33. Доручення видано з метою забезпечення надання безоплатної правової допомоги власникам земель (земельних паїв сільськогосподарського призначення), плодово-садових насаджень чи врожаю.
34. Вказаним дорученням зобов`язано, серед іншого, начальників ГТУЮ в областях включити до оперативного штабу представника від ГТУЮ на рівні начальника ГТУЮ або заступника начальника ГТУЮ з питань державної реєстрації - начальника УДР, а також розробити графік роботи мобільних точок доступу до системи безоплатної правової допомоги. До складу мобільних груп повинні входити працівники ГТУЮ, а також представники місцевих центрів з надання безоплатної правової допомоги.
35. До вказаних мобільних груп увійшли представники районних відділів державної виконавчої служби.
36. На ім`я в.о. Державного секретаря Міністерства, керівника Секретаріату Державного секретаря Міністерства юстиції України Косолапової О.А. надійшов лист заступника начальника ГТУЮ з питань державної реєстрації - начальника УДР ГТУЮ у Львівській області ОСОБА_2 від 15.09.2017р.
37. Для об`єктивного розгляду вказаного листа Дорученням в.о. Державного секретаря Міністерства, керівника Секретаріату Державного секретаря Міністерства юстиції України від 27.09.2017р. №164/1.3/48-17 доручено ОСОБА_1 надати пояснення стосовно обставин, що містились в листі заступника начальника ГТУЮ з питань державної реєстрації - начальника УДР ГТУЮ у Львівській області ОСОБА_2 від 15.09.2017р.
38. ОСОБА_1 надав письмові пояснення від 03.10.2017 (зареєстровані в Міністерстві юстиції України 05.10.2017 за №25776-0-32-17).