ПОСТАНОВА
Іменем України
29 липня 2019 року
Київ
справа №299/2415/15-а
адміністративне провадження №К/9901/10673/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_29, ОСОБА_30, ОСОБА_31, ОСОБА_32, ОСОБА_33, ОСОБА_34, ОСОБА_35, ОСОБА_36, ОСОБА_37, ОСОБА_38, ОСОБА_39, ОСОБА_40, ОСОБА_41, ОСОБА_42, ОСОБА_43, ОСОБА_44, ОСОБА_45, ОСОБА_46 на постанову Виноградівського районного суду Закарпатської області від 25.02.2016 (головуючий суддя: Рішко Г.І.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 08.11.2016 (головуючий суддя: Ніколін В.В., судді: Гінда О.М., Качмар В.Я.) у справі №299/2415/15-а за позовом ОСОБА_47, ОСОБА_48, ОСОБА_49, ОСОБА_50, ОСОБА_51, ОСОБА_52, ОСОБА_53 до Підвиноградівської сільської ради Виноградівського району, треті особи: ОСОБА_18, ОСОБА_17, ОСОБА_16, ОСОБА_15, ОСОБА_14, ОСОБА_13, ОСОБА_12, ОСОБА_11, ОСОБА_10, ОСОБА_9, ОСОБА_8, ОСОБА_7, ОСОБА_6, ОСОБА_5 , ОСОБА_4, ОСОБА_3, ОСОБА_54, ОСОБА_1, ОСОБА_44, ОСОБА_55, ОСОБА_42, ОСОБА_41, ОСОБА_40, ОСОБА_56, ОСОБА_57, ОСОБА_58, ОСОБА_59, ОСОБА_35, ОСОБА_34, ОСОБА_33, ОСОБА_32, ОСОБА_31, ОСОБА_30, ОСОБА_29, ОСОБА_28, ОСОБА_27, ОСОБА_26, ОСОБА_25, ОСОБА_24, ОСОБА_23, ОСОБА_22, ОСОБА_60, ОСОБА_20, ОСОБА_19, ОСОБА_45, ОСОБА_46, за участі Прокуратури Виноградівського району про визнання протиправним та скасування пунктів 6, 7 рішення 32-ї сесії VI скликання Підвиноградівської сільської ради від 10.02.2015 № 514, рішення Підвиноградівської сільської ради від 29.05.2015 №549, рішення Підвиноградівської сільської ради №602 від 07.09.2015 та рішення Підвиноградівської сільської ради №604 від 07.09.2015,
В С Т А Н О В И В:
У серпні 2015 року ОСОБА_47, ОСОБА_45, ОСОБА_46, ОСОБА_48, ОСОБА_49 , ОСОБА_50, ОСОБА_61, ОСОБА_52, ОСОБА_53 звернулись до суду з позовом до Підвиноградівської сільської ради Виноградівського району, треті особи: ОСОБА_18, ОСОБА_17, ОСОБА_16, ОСОБА_15, ОСОБА_14, ОСОБА_13, ОСОБА_12, ОСОБА_11, ОСОБА_10, ОСОБА_9, ОСОБА_8, ОСОБА_7, ОСОБА_6, ОСОБА_5, ОСОБА_4, ОСОБА_3, ОСОБА_54, ОСОБА_1 , ОСОБА_44, ОСОБА_55, ОСОБА_42, ОСОБА_41, ОСОБА_40, ОСОБА_56, ОСОБА_57, ОСОБА_58, ОСОБА_59, ОСОБА_35, ОСОБА_34, ОСОБА_33, ОСОБА_32, ОСОБА_31, ОСОБА_30, ОСОБА_29, ОСОБА_28, ОСОБА_27, ОСОБА_26, ОСОБА_25, ОСОБА_24, ОСОБА_23, ОСОБА_22, ОСОБА_60, ОСОБА_20, ОСОБА_19, за участі Прокуратури Виноградівського району, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просили:
визнати протиправними та скасувати пункти 6, 7 рішення 32-ї сесії VІ скликання Підвиноградівської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області №514 від 10.02.2015 "Про порядок виділення земельних ділянок";
визнати протиправним та скасувати рішення Підвиноградівської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області №549 від 29.05.2015 "Про делегування повноважень";
визнати протиправним та скасувати рішення Підвиноградівської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області №602 від 07.09.2015 "Про затвердження Положення про порядок надання земельних ділянок громадянам для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за рахунок земель комунальної власності на території села Підвиноградів";
визнати протиправним та скасувати рішення Підвиноградівської сільської ради за №604 від 07.09.2015 "Про надання дозволу на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність".
В обґрунтування позовних вимог зазначили, що оспорювані рішення прийняті не на підставі, не в межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
Щодо рішення відповідача №514 від 10.02.2015 "Про порядок виділення земельних ділянок" позивачі зазначили, що обмеження встановлені пунктами 6, 7 цього рішення стосовно необхідності обов`язкової оплати, перед вирішенням питання з надання дозволу на розробку проекту землеустрою, послуг пов`язаних з виділення у власність земельної ділянки порушує гарантований Конституцією України принцип рівності усіх перед законом та ставить в нерівні умови громадян, бажаючих отримати безоплатно у власність землю.
Щодо рішення відповідача №602 від 07.09.2015 "Про затвердження Положення про порядок надання земельних ділянок громадянам для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за рахунок земель комунальної власності на території села Підвиноградів", то таке також не відповідає вимогам Конституції та законам України, оскільки наділяє орган місцевого самоврядування правом приймати рішення щодо позачергового надання громадянам у власність земельних ділянок незалежно від дати включення їх у списки черговості, виду і номера черги, в тому числі, і тим, що не перебувають у списках черговості. В п.4.3 цього Положення зазначається, що громадянам, які не бажають укладати договір про внесення коштів на будівництво інфраструктури, земельні ділянки не надаються та пропонуються до надання наступним у списках черговості.
Щодо рішення відповідача №549 від 29.05.2015 "Про делегування повноважень", то позивачі відзначити, що на момент прийняття цього рішення Громадська організація "Джерело Плюс ГО" (далі - ГО "Джерело Плюс ГО"), до якого було вирішено звернутися за сприянням в організації розробки технічної документації та збору коштів за будівництво інфраструктури мікрорайону "Севлюш", не пройшла державної реєстрації (державна реєстрація громадської організації проведена 15.06.2015), тобто цей суб`єкт не набув адміністративної правосуб`єктності юридичної особи.
Ухвалою Виноградівського районного суду від 24.02.2016 провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення Підвиноградівської сільської ради №604 від 07.09.2015 - закрито.
Постановою Виноградівського районного суду Закарпатської області від 25.02.2016, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 08.11.2016, адміністративний позов задоволено.
Приймаючи рішення про задоволення адміністративного позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що рішення №514 від 10.02.2015, №549 від 29.05.2015 та №602 від 07.09.2015 прийняті Підвиноградівською сільською радою не на підставі, не в межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Щодо рішення №602 від 07.09.2015 суди також зазначили, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення та/або вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Відтак, визнання цим рішенням таким, що втратило чинність рішення №514 від 10.02.2015 (є предметом оскарження у цій справі) суперечить вимогам законодавства. Також суди відзначили, що окремі пункти Положення про порядок надання земельних ділянок громадянам для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за рахунок земель комунальної власності на території села Підвиноградів, затвердженого рішення №602 від 07.09.2015 порушують приписи Конституції України, оскільки не може бути привілеїв чи обмежень, зокрема, за соціальним походженням, майновим станом. Щодо рішення №549 від 29.05.2015 суди виходили з того, що делегування відповідачем повноважень ГО "Джерело Плюс ГО" суперечить вимогам законодавства, позаяк на момент такого делегування громадська організації ще не пройшла державної реєстрації.
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, треті особи подали касаційну скаргу, у якій з посиланням на порушення судами норм матеріального права просили суд касаційної інстанції скасувати зазначені судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову в повному обсязі. Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення №514 від 10.02.2015 на момент розгляду справи втратило чинність згідно пункту 2 рішення Підвиноградівської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області №602 від 07.09.2015 "Про затвердження Положення про порядок надання земельних ділянок громадянам для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за рахунок земель комунальної власності на території села Підвиноградів", а тому його скасування у судовому порядку є необґрунтованим; оспорювані у цій справі рішення прийняті у межах та спосіб визначених законом повноважень, з дотриманням процедури їх прийняття. Також скаржники зазначили, що рішенням №514 від 10.02.2015 фактично були внесені зміни до рішення сільської ради від 12.01.2011 №39 пункти 6, 7 якого змін не зазнали, а тому фактично у цих правовідносинах мало б бути предметом оскарження саме рішення №39. Крім того, скаржники зазначили і про те, що суди шляхом аналізу окремих пунктів Положення скасували його повністю, що не відповідає вимогам та завданням адмінсудочинства. Щодо моменту виникнення у ГО "Джерело Плюс ГО" адміністративної правосуб`єктності то скаржники відзначили, що таким моментом є момент утворення об`єднання, а не його державна реєстрація. Також скаржники вказали на відсутність порушеного права позивачів спірними правовідносинами.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 26.10.2017 відкрито касаційне провадження у справі.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VIII), яким КАС України викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
На адресу суду касаційної інстанції від позивачів надішли письмові заперечення на касаційну скаргу, у яких з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій, останні просили суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін.
У січні 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
В порядку ст. 31 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), п. 15 Перехідних положень КАС України за результатами автоматизованого розподілу від 13.06.2019 визначений склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 22.07.2019 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до ст. 345 КАС України.
Ухвалою Верховного Суду від 29.07.2019 прийнято відмову ОСОБА_45, ОСОБА_46 від позову, а провадження у справі за позовом цих осіб - закрито; залучено ОСОБА_45, ОСОБА_46 до участі у справу у якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача, задоволено заяву ОСОБА_45, ОСОБА_46 про приєднання до касаційної скарги третіх осіб.
Верховний Суд переглянув оскаржені судові рішення у межах доводів касаційної скарги з урахуванням вимог ст. 341 КАС України, з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_63, ОСОБА_45, ОСОБА_46, ОСОБА_49, ОСОБА_48, ОСОБА_64, ОСОБА_53, ОСОБА_51 та ОСОБА_52 у 2011 році зверталися із письмовими заявами до Підвиноградівської сільської ради Виноградівського району про виділення земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлових будинків.
У липні 2015 року на адресу заявників надійшли повідомлення, у яких останніх було проінформовано про те, що рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва житлового будинку у власність буде прийнято Підвиноградівською сільською радою після оплати послуг за: детальний план території в сумі 600,00 грн., за прокладання лінії електропередач в сумі 17439,02 грн., за прокладання газопроводу в сумі 13008,13 грн., на утримання рахунків та переказ рахунків 452,85 грн. на рахунок ГО "Джерело Плюс ГО". Крім того, за виготовлення проекту відводу земельної ділянки необхідно сплатити кошти в сумі 6500,00 грн. на рахунок ТОВ "Експерт". Оплату необхідно провести протягом 20 днів з дня отримання повідомлення. Квитанції про оплату потрібно занести в сільську раду, при собі мати паспорт, 2 копії паспорта, 2 копії ідентифікаційного коду. В разі відмови від земельної ділянку прохання повідомити сільську раду.
Як з`ясувалось згодом, необхідність проведення попередньої оплати перед вирішенням питання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою регламентовано рішенням 32-ї сесії VІ скликання Підвиноградівської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області №514 від 10.02.2015 "Про порядок виділення земельних ділянок".
Також 29.05.2015 Підвиноградівською сільською радою Виноградівського району Закарпатської області на 35-ій сесії VІ скликання прийнято рішення №549 "Про делегування повноважень", яким було вирішено звернутися до ГО "Джерело Плюс ГО" з проханням сприяти організації розробки технічних документацій по прокладенню необхідних документацій, організації виготовлення проектів відводу земельних ділянок у власність та збору коштів за будівництво інфраструктури мікрорайону "Севлюш".
07.09.2015 Підвиноградівською сільською радою Виноградівського району Закарпатської області на 38-ій сесії VІ скликання прийнято рішення №602, яким затверджено Положення про порядок надання земельних ділянок громадянам для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за рахунок земель комунальної власності на території села Підвиноградів.
Пунктом 2 цього рішення визнано таким, що втратило чинність рішення 32-ї сесії VІ скликання Підвиноградівської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області №514 від 10.02.2015 "Про порядок виділення земельних ділянок".
Вважаючи зазначені рішення такими, що не відповідають Конституції та законам України, позивачі звернулись з даним позовом до суду.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
Органи місцевого самоврядування відповідно до Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №280/97-ВР) наділені повноваженнями, зокрема, щодо вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
Реалізуючи зазначені повноваження, органи місцевого самоврядування наділені правом приймати управлінські рішення.
Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб органів місцевого самоврядування, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до частини другої статті 55 Конституції України та статті 6 КАС України (у редакції на час звернення позивачів до суду), яка кореспондується із статтею 5 КАС України (в чинній редакції) в порядку адміністративного судочинства.
Право на оскарження рішень органів місцевого самоврядування мають особи, щодо яких застосовано відповідне рішення, а також особи, які є суб`єктами правовідносин, де застосовуються прийняті органами місцевого самоврядування акти.
У спірному випадку, позивачі відносяться до кола осіб на яких поширюється дія прийнятих Підвиноградівською сільською радою Закарпатської області рішень №514 від 10.02.2015, №549 від 29.05.2015 та №602 від 07.09.2015, оскільки останні є мешканцями територіальної громади села та шляхом подання відповідних заяв про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для будівництва та обслуговування житлових будинків реалізували своє право на безоплатне відведення їм цих ділянок. Втім питання надання дозволу на розробку проекту землеустрою залишилось не вирішеним у зв`язку із запровадженням рішеннями ради порядку надання такого дозволу за умови попередньої оплати послуг пов`язаних з виділенням земельних ділянок у власність.
Зазначене спростовує доводи скаржників про відсутність порушеного права позивачів спірними правовідносинами.
Щодо суті спірних правовідносин, Верховний Суд зазначає таке.
Верховний Суд відзначає, що предметом спору у цій справі є акти нормативно-правового характеру, як такі, що встановлюють, змінюють чи скасовують обов`язкові для виконання на певній території правила поведінки.
Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР встановлено, що до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить відповідно до закону вирішення питань регулювання земельних відносин. Зазначені питання вирішуються відповідно до закону на пленарних засіданнях ради.
Відповідно до положень статті 12 Земельного кодексу України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; надалі - ЗК України) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
Відповідно до частини першої статті 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Аналіз зазначених норм свідчить, що вирішення питань передачі земельних ділянок у власність із земель комунальної власності відповідних територіальних громад знаходиться у площині компетенції сільських рад.
У відповідності до статті 81 ЗК України громадяни України набувають право власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
Статтею 116 ЗК України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами визначений статтею 118 ЗК України.
Так, згідно зазначеної норми, громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.