ПОСТАНОВА
Іменем України
25 липня 2019 року
м. Київ
справа № 140/2286/18
адміністративне провадження № К/9901/16710/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Яковенка М. М.,
суддів - Дашутіна І. В., Шишова О. О.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 140/2286/18
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Волинської обласної державної адміністрації, Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області, Управління Укртрансбезпеки у Волинській області, Управління транспорту та інфраструктури Волинської обласної держаної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії та відшкодування моральної шкоди;
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Волинського окружного адміністративного суду (головуючий суддя Волдінер Ф. А.) від 12 лютого 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: Сеник Р. П., Попко Я. С., Хобор Р. Б.) від 14 травня 2019 року,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У листопаді 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Волинської обласної державної адміністрації, Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області, Управління Укртрансбезпеки у Волинській області, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог від 29 грудня 2018 року, просив:
- визнати протиправною бездіяльність відповідачів щодо відсутності належних дій для розгляду скарг позивача, не вчиненні належних дій для захисту порушених прав позивача та не вчиненні належних дій щодо притягнення до відповідальності осіб, винних у порушенні прав позивача;
- визнати протиправними бездіяльність Волинської обласної державної адміністрації щодо ненадання відповіді на скаргу позивача, та дії щодо надсилання скарги до недіючої юридичної особи, яка є її структурним підрозділом;
- визнати протиправною бездіяльність Волинської обласної державної адміністрації щодо не затвердження впродовж більше чотирьох років положення про Управління транспорту та інфраструктури Волинської обласної державної адміністрації;
- визнати протиправними дій Головного Управління Держпродспоживслужби у Волинській області щодо несвоєчасного надання відповіді на скаргу, направлення скарги до органу, який не є компетентним вирішувати питання, що були предметом скарги, відсутності належних дій щодо притягнення до відповідальності перевізника та автостанції, якими вчинено порушення законних прав позивача;
- визнати протиправною бездіяльність Управління Укртрансбезпеки у Волинській області щодо ненадання відповіді на скаргу, направлення скарги для розгляду до суб`єкта господарювання, дії якого оскаржуються, відсутності належних дій щодо притягнення до відповідальності перевізника та автостанції, якими вчинено порушення законних прав позивача;
- визнати протиправною бездіяльність Управління транспорту та інфраструктури Волинської обласної державної адміністрації щодо неналежного розгляду скарги позивача;
- стягнути з відповідачів солідарно 1000000,00 грн. на відшкодування моральної шкоди, завданої бездіяльністю та протиправними діями відповідачів по відношенню до мене.
2. Вимоги адміністративного позову мотивовано тим, що дії відповідачів щодо ненадання відповіді на скарги позивача порушують вимоги Закону України "Про звернення громадян".
3. Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року залучено до участі у справі в якості співвідповідача Управління транспорту та інфраструктури Волинської обласної державної адміністрації.
4. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року, адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправною бездіяльність Волинської обласної державної адміністрації щодо ненадання відповіді на скаргу ОСОБА_1 від 04 жовтня 2018 року.
Визнано протиправними дії Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області щодо несвоєчасного надання відповіді на скаргу ОСОБА_1 від 04 жовтня 2018 року.
Визнано протиправною бездіяльність Управління Укртрансбезпеки у Волинській області щодо ненадання відповіді на скаргу ОСОБА_1 від 04 жовтня 2018 року.
Визнано протиправними дії Управління транспорту та інфраструктури Волинської обласної державної адміністрації щодо неналежного розгляду скарги ОСОБА_1 від 04 жовтня 2018 року.
Стягнуто солідарно з Волинської обласної державної адміністрації, Управління транспорту та інфраструктури Волинської обласної державної адміністрації, Управління Укртрансбезпеки у Волинській області, Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області на користь ОСОБА_1 1000,00 грн. на відшкодування моральної шкоди.
В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
5. Додатковим рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 18 березня 2019 року визнано протиправною бездіяльність Управління Укртрансбезпеки у Волинській області щодо відсутності належних дій щодо притягнення до відповідальності перевізника та автостанції, якими вчинено порушення прав ОСОБА_1
6. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, 13 червня 2016 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить частково скасувати рішення Волинського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2019 та скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року, та ухвалити нове судове рішення, виклавши резолютивну частину рішення у новій редакції.
7. Ухвалою Верховного Суду від 20 червня 2019 року відкрито провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 та установлено десятиденний строк з моменту отримання копії зазначеної ухвали для подачі відзиву на касаційну скаргу.
8. 27 червня 2019 року, 01 липня 2019 року та 08 липня 2019 року до Верховного Суду від Управління транспорту та інфраструктури Волинської обласної державної адміністрації, Волинської обласної державної адміністрації та Управління Укртрансбезпеки у Волинській області надійшли відзиви на касаційну скаргу ОСОБА_1, в яких відповідачі просять оскаржувані рішення суду першої та апеляційної інстанцій залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
9. Ухвалою Верховного Суду від 23 липня 2019 року закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 засобами поштового зв`язку було направлено до Волинської обласної державної адміністрації, Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області та Управління Укртрансбезпеки у Волинській області скаргу через порушення касиром автостанції м. Горохів ПрАТ "Вопас" права позивача на придбання пільгового квитка, як інваліда другої групи, а також порушення перевізником ФОП ОСОБА_4 Правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України № 176 від 18 лютого 1997 року.
11. Зі змісту скарги слідує, що порушення прав позивача полягало у відмові касиром автостанції продати позивачу пільговий квиток, як інваліду другої групи, а також відмови водія автобусу, який їхав за маршрутом Луцьк-Львів, від перевезення позивача за пільговою вартістю з м. Горохів Волинської області до смт. Радехів Львівської області.
12. Вказані скарги були отриманні Волинською обласною державною адміністрацією, Головним управлінням Держпродспоживслужби у Волинській області та Управлінням Укртрансбезпеки у Волинській області 05 жовтня 2018 року.
13. 05 жовтня 2018 року Волинською обласною державною адміністрацією скарга ОСОБА_1 була передана для розгляду по суті Управлінню транспорту та інфраструктури Волинської обласної державної адміністрації.
14. Листом від 31 жовтня 2018 року за № Р-307, ОСОБА_1 отримав відповідь від Управління транспорту та інфраструктури Волинської обласної державної адміністрації.
15. У зазначеному листі ОСОБА_1 було роз`яснено, що питання викладені у скарзі не належать до компетенції структурних підрозділів облдержадміністрації, оскільки відповідно до ст. 7 Закону України "Про автомобільний транспорт", забезпечення організації пасажирських перевезень на міжміських і приміських автобусних маршрутах загального користування, що виходять за межі території області (міжобласні маршрути), покладається на центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері транспорту.
Також запропоновано ОСОБА_1 для розгляду вказаних у скарзі питань та отримання відповіді звернутись до організатора перевезень Міністерства інфраструктури України.
16. Управління Укртрасбезпеки у Волинській області листом від 18 жовтня 2018 року за № 2343/20-18 надіслало скаргу ОСОБА_1 голові правління ПрАТ "Вопас" Потапчуку І. М. з проханням розглянути вказану скаргу та надати до 02 листопада 2018 року інформацію щодо порушених заявником питань.
17. Листом від 29 жовтня 2018 року за № 976/2 адресованим начальнику Управління Укртрансбезпеки у Волинській області Конончуку В. А., ПрАТ "Вопас" надало відповідь з поясненнями щодо суті скарги ОСОБА_1
18. Головне управління Держпродспоживслужби у Волинській області надало відповідь ОСОБА_1 листом № 6390/Р-207 від 23 листопада 2018 року
19. Вважаючи протиправними дії та бездіяльність відповідачів, ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом.
IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
20. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, частково задовольняючи позовні вимоги, виходили з того, що Волинська обласна державна адміністрація, Головне управління Держпродспоживслужби у Волинській області, Управління Укртрансбезпеки у Волинській області не довели суду належними доказами, що ними були вчинені дії щодо надання відповіді на скаргу ОСОБА_1 у строки визначені Законом України "Про звернення громадян", відтак позовні вимоги в цій частині підлягають задоволенню.
21. З приводу позовної вимоги про визнання протиправними дій Волинської обласної державної адміністрації щодо надсилання скарги до недіючої юридичної особи, яка є структурним підрозділом цієї адміністрації, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що оскільки юридична особа публічного права Департамент інфраструктури та туризму Волинської обласної державної адміністрації станом на 05 жовтня 2018 року була належним чином зареєстрована Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, відтак твердження ОСОБА_1 про нелегітимність вказаного органу не відповідають дійсності.
22. Щодо позовної вимоги про визнання протиправною бездіяльності Волинської обласної державної адміністрації в частині не затвердження впродовж більше чотирьох років положення про Управління транспорту та інфраструктури Волинської обласної державної адміністрації, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про відсутність підстав для задоволення вимог у цій частині, оскільки Департамент інфраструктури та туризму Волинської обласної державної адміністрації був перейменований в Управління транспорту та інфраструктури Волинської обласної державної адміністрації лише 25 жовтня 2018 року, відповідно до розпорядження голови Волинської обласної державної адміністрації Волинської області № 699 від 25 жовтня 2018 року.
23. Щодо позовної вимоги про визнання протиправними дій Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області щодо направлення скарги до органу, який не є компетентним вирішувати питання, що були предметом скарги, відсутності належних дій щодо притягнення до відповідальності перевізника та автостанції, якими вчинено порушення законних прав позивача, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідач діяв в межах та у спосіб, що визначені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", Законом України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та іншим нормативно-правовим актам, що регулюють спірні правовідносини.
24. Щодо позовної вимоги про визнання протиправними дій Управління Укртрансбезпеки у Волинській області щодо направлення скарги для розгляду до суб`єкта господарювання, дії якого оскаржуються, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про відсутність підстав для її задоволення, скільки листом від 18 жовтня 2018 року за № 2343/20-18 зазначеним Управлінням не було зобов`язано ПрАТ "Вопас" надати відповідь ОСОБА_1, а було прохання надати інформацію Управлінню щодо порушених у скарзі питань, відтак зазначений лист є запитом на отримання пояснень, що спростовує доводи позивача в цій частині адміністративного позову.
25. Щодо позовної вимоги про визнання протиправною бездіяльності Управління транспорту та інфраструктури Волинської обласної державної адміністрації щодо неналежного розгляду скарги позивача, суди попередніх інстанцій зазначили, що згідно встановлених обставин справи надсилання листа не є бездіяльністю (пасивною поведінкою) відповідача, оскільки передбачає вчинення певних дій. Так само розгляд скарги, хоч і неналежний, проте є активною поведінкою такого суб`єкта. Відтак, суди дійшли висновку, що належним способом захисту порушених прав позивача в цьому випадку буде визнання протиправними дій Управління транспорту та інфраструктури Волинської обласної державної адміністрації щодо неналежного розгляду скарги, а не визнання протиправною бездіяльності.
26. Щодо позовних вимог про стягнення з відповідачів 1000000,00 грн. моральної шкоди, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що така вимога належить до часткового задоволення, оскільки протиправна поведінка (дії чи бездіяльність) відповідачів у цій справі має наслідком моральні страждання позивача з приводу порушення його прав та інтересів. Також суди попередніх інстанцій зазначили, що оскільки позивачем не надано доказів на підтвердження фізичного погіршення якихось здібностей або позбавлення його можливості їх реалізації, а також не наведено будь-яких фактичних обставин, в яких би знайшли свої відображення завданні йому фізичні чи душевні страждання, враховуючи відсутність очевидних негативних наслідків чи втрат для позивача, що могли б бути детерміновані протиправною поведінкою відповідачів, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що розумним та справедливим розміром відшкодування завданої неправомірною поведінкою відповідачів моральної шкоди є 1000,00 грн.
27. Також, суди попередніх інстанцій зазначили, що постановлення окремої ухвали, постановлення якої просив ОСОБА_1, є правом суду, тобто визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності відповідача суб`єкта владних повноважень не має незворотнім наслідком постановлення окремої ухвали. Оскільки, під час розгляду справи не знайшли свого підтвердження обставини, які, на думку позивача, є підставами для постановлення окремої ухвали, клопотання позивача про постановлення окремих ухвал відносно Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області та Управління транспорту та інфраструктури Волинської обласної державної адміністрації до задоволення не підлягають.
28. Крім того, суд першої інстанції додатковим рішенням визнав протиправною бездіяльність Управління Укртрансбезпеки у Волинській області щодо відсутності належних дій щодо притягнення до відповідальності перевізника та автостанції, якими вчинено порушення прав ОСОБА_1 Такого висновку суд першої інстанції дійшов з огляду на те, що бездіяльність Управління, яка виразилась у відсутності належних дій щодо реалізації своїх контролюючих функцій у відповідності до вимог чинного законодавства України під час розгляду скарги позивача, є протиправною, оскільки належною поведінкою відповідача, як суб`єкта владних повноважень, що наділений контролюючими функціями, у цьому випадку, мало б бути вчинення дій направлених на здійснення заходів державного нагляду щодо перевірки обставин викладених у скарзі позивача та звернення з цією метою за погодженням до Державної регуляторної служби.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
29. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі.
30. Зокрема, скаржник зазначив, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку щодо легітимності юридичної особи Департаменту інфраструктури та туризму Волинської обласної державної адміністрації (код 13362615), оскільки у ЄДРПОУ відсутні відомості про таку юридичну особу. Натомість, у зазначеному реєстрі за кодом 13362615 міститься інформація про Управління транспорту та інфраструктури Волинської обласної державної адміністрації та Управління інфраструктури та туризму Волинської обласної державної адміністрації. Отже, суди неправомірно відмовили у задоволенні позовних щодо визнання протиправними дій Волинської обласної державної адміністрації щодо надсилання скарги до недіючої юридичної особи, яка є її структурним підрозділом. З цих самих підстав необґрунтованих є твердження судів попередніх інстанцій стосовно положення про Управління транспорту та інфраструктури Волинської обласної державної адміністрації.
31. Також скаржник зазначив, що суди попередніх інстанцій надали невірну оцінку обставинам справи в частині що стосується листа Управління Укртрансбезпеки у Волинській області від 18 жовтня 2018 року № 2343/20-18. Так, суди вважали що зазначеним листом не було зобов`язано ПрАТ "Вопас" надати відповідь на скаргу позивача, а було прохання надати відповідну інформацію, відтак є запитом на отримання пояснень. Скаржник зауважує, що у зазначеному листі висловлено прохання саме розглянути скаргу ПрАТ "Вопас", хоча згідно ст. 19 Закону України "Про звернення громадян" розгляд такої скарги є обов`язком Управління Укртрансбезпеки у Волинській області. Крім того, оскільки у діях посадових осіб вбачались ознаки адміністративних правопорушень, перевірка скарги повинна була здійснюватись в порядку, передбаченому КУпАП, однак відповідач такої справи не розглядав.
32. Крім того, скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій помилково зазначено, що у справах про відшкодування моральної шкоди обов`язок доказування покладається на особу, яка заявляє вимогу про відшкодування такої шкоди, оскільки відповідно до ст. 77 КАС України, обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Також скаржник зазначив, судами всупереч ст. 7 КАС України при розгляді позовної вимоги щодо відшкодування моральної шкоди не застосовано практику Європейського суду з прав людини.