ПОСТАНОВА
Іменем України
25 липня 2019 року
м. Київ
справа № 808/497/17
адміністративне провадження № К/9901/24176/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Яковенка М. М.,
суддів - Дашутіна І. В., Шишов О. О.
розглянувши в порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 808/497/17
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до прокуратури Запорізької області про визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень та їх скасування
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 06 квітня 2017 року (суддя: С. М. Дуляницька) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2017 року (у складі колегії суддів: Л. А. Божко, О. М. Лукманова, О. О. Круговий),
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 16 лютого 2017 року ОСОБА_1 (надалі - позивач, скаржник) звернувся з адміністративним позовом до прокуратури Запорізької області (надалі - відповідач), в якому просить суд:
визнати протиправними та скасувати накази прокурора Запорізької області:
№ 387 ц від 20 грудня 2016 року "Про виплату премії за грудень 2016 року у меншому розмірі від місячного фонду преміювання" в частині зменшення розміру премії за грудень 2016 року
№ 1 дк від 11 січня 2017 року "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності"
та зобов`язати відповідача нарахувати та виплатити різницю, що становить 50% від місячного фонду преміювання та виплаченої позивачу премії за грудень 2016 року.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що з огляду на ст. 11 Закону України "Про прокуратуру" у керівника регіональної прокуратури відсутнє право на застосування до керівника місцевої прокуратури дисциплінарного стягнення. Зважаючи на ст. 147-1 Кодексу законів про працю України виключне право застосовувати дисциплінарне стягнення до позивача має Генеральний прокурор України, в зв`язку з чим наказ № 1дк від 11 січня 2017 року прийнятий за відсутності у керівника регіональної прокуратури повноважень.
Посилання в наказі про притягнення до дисциплінарної відповідальності на вимоги Дисциплінарного статуту прокуратури України, суперечить положенням п. 22 ч. 1 ст. 92 Конституції України.
Також перед застосуванням до позивача дисциплінарного стягнення не по усіх фактах, зазначених в наказі, відібрано у позивача письмові пояснення. Надані позивачем пояснення щодо розслідування кримінальних проваджень та неналежного здійснення процесуального керівництва у них підпорядкованими прокурорами не враховано під час прийняття рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності, чим порушено право позивача на прийняття участі під час прийняття рішення.
Позивач вважає недопустимим посилання в оскаржуваному наказі на наказ Генерального прокурора України від 19 грудня 2012 року № 4гн "Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні", оскільки вказаний наказ не відповідає вимогам Закону України "Про прокуратуру", не зареєстрований у Міністерстві юстиції України.
Також в наказі № 1дк зазначається про неналежне виконання позивачем тих повноважень, які відповідно до положень Закону України "Про прокуратуру" та Кримінального процесуального кодексу України не є його повноваженнями.
Факти неналежного процесуального керівництва зі сторони позивача не мали місця. Позивач не допускав неналежного виконання службових обов`язків. Відповідачем не доведено наявність причинного зв`язку між порушеннями, які допустив позивач, та негативними наслідками таких порушень.
В наказі № 1дк чітко не зазначено, які саме порушення відображення інформації ЄРДР допущені, якою посадовою особою, у яких саме кримінальних провадженнях їх допущено, час вчинення порушень та негативні наслідки, які вони потягли. Крім того не зазначено, які саме дії або бездіяльність позивача призвели до цих порушень. Посилання на порушення вимог наказу Генерального прокурора України № 275 від 16 жовтня 2015 року "Про організацію діяльності органів прокуратури з питань ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, статистики та їх аналізу" не відповідає вимогам ч. 2 ст. 9 Закону України "Про прокуратуру", оскільки не зареєстрований у Міністерстві юстиції України.
Щодо протиправності наказу № 387ц від 20 грудня 2016 року в частині, що стосується позивача, останній зазначає про те, що посилання в цьому наказі на неналежну організацію за станом досудового розслідування у формі процесуального керівництва у кримінальному провадженні № 120150802100001754 від 04 листопада 2015 року є необґрунтованим, оскільки позивач не здійснює повноваження процесуального прокурора у вказаному кримінальному провадженні.
Крім того, неправомірним також є посилання на Положення про преміювання, оскільки наказ Генерального прокурора України, яким таке положення затверджено, не опублікований на сайті Генеральної прокуратури України.
3. Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 06 квітня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Дніпровського апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2017 року, у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено у повному обсязі.
4. 20 липня 2017 року позивач ОСОБА_1 не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 06 квітня 2017 року та ухвалу Дніпровського апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2017 року, та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі. Судові витрати покласти на відповідача.
5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 20 липня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та встановлено строк для подачі заперечень на касаційну скаргу до 11 серпня 2017 року.
6. 15 вересня 2017 року до Вищого адміністративного суду України від прокуратури Запорізької області надійшло заперечення на касаційну скаргу позивача, в якому відповідач, посилаючись на те, що вимоги касаційної скарги є необґрунтованими та не можуть бути задоволені, просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, а рішення суду першої та апеляційної інстанцій залишити без змін. Відповідач, з огляду на встановлених обставинах справи наголошує на правильності зробленими судами правових висновків щодо законності звільнення позивача.
7. Вищим адміністративним судом України справа до розгляду не призначалася.
8. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд та набрав чинності Закон України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03 жовтня 2017 року.
9. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в редакції Закону України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, який набрав чинності 15 грудня 2017 року, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
10. 16 лютого 2018 року справу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (склад колегії суддів: Шарапа В. М. - головуючий суддя, Бевзенко В. М., Данилевич Н. А.).
11. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 06 червня 2019 року № 638/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Шарапи В. М., що унеможливлює його участі у розгляді касаційної скарги.
12. Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 06 червня 2019 року, визначено склад колегії суддів: Яковенко М. М. - головуючий суддя, Дашутін І. В., Шишов О. О.
13. Ухвалою Верховного Суду від 23 липня 2019 року справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
14. Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом Генерального прокурора України від 08 грудня 2015 року № 758к ОСОБА_1 призначено керівником Токмацької місцевої прокуратури Запорізької області строком на п`ять років з 15 грудня 2015 року.
15. Відповідно рапорту прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення юриста 1 класу Коваль І. М. від 09 грудня 2016 року встановлено, що в ході розгляду звернення Народного депутата України ОСОБА_4 в інтересах ОСОБА_2 вивчено стан досудового розслідування у кримінальному провадженні № 12016080210001215 від 28 серпня 2016 року за ч. 3 ст. 185 КК України за фактом крадіжки майна ОСОБА_2, в результаті чого виявлено, що стан досудового розслідування у цьому кримінальному провадженні не відповідає вимогам КПК України.
16. Зокрема, досудове розслідування по даному кримінальному провадженні триває майже 4 місяці, слідчі дії проводяться епізодично зі значним проміжком у часі, та за час розслідування проведено лише 9 слідчих дій, зазначені потерпілою особи на предмет причасності до злочину не перевірені, а керівником Токмацької місцевої прокуратури ОСОБА_1 не забезпечено якісний та дієвий контроль за належним здійсненням підлеглими працівниками обов`язків, передбачених КПК України та галузевим наказом Генерального прокурора України № 4 гн від 19 грудня 2012 року, що призвело до надходження обґрунтованих скарг та встановлених скарг на стан досудового розслідування з боку народного депутата України ОСОБА_4 та потерпілої у провадженні ОСОБА_2 .
17. Вказані порушення стали можливими через неналежне виконання своїх службових обов`язків, зокрема, керівником Токмацької місцевої прокуратури ОСОБА_1 у зв`язку з чим клопоче про вжиття до нього заходів, передбачених Положенням про преміювання працівників органів прокуратури України, а саме, не виплачувати премію за підсумками роботи у грудні в розмірі 50%.
18. Наказом прокурора Запорізької області № 387 ц від 20 грудня 2016 року, відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України № 505 від 31 травня 2012 року та Положення про преміювання органів прокуратури України, затвердженого наказом Генерального прокурора України № 84 від 18 червня 2015 року наказано виплатити премію за грудень 2016 року у меншому розмірі наступним працівникам: у розмірі 50% від місячного фонду преміювання: ОСОБА_1 - керівнику Токмацької місцевої прокуратури за незабезпечений якісний та дієвий контроль за неналежним здійсненням підлеглими працівниками обов`язків, передбачених КПК України та галузевого наказу Генерального прокурора України № 4пи від 19 грудня 2012 року, що призвело до надходження обґрунтованих скарг на стан досудового розслідування з боку Народного депутата України ОСОБА_4 та потерпілої у провадженні ОСОБА_2, за неналежну організацію нагляду за станом досудового розслідування у формі процесуального керівництва у кримінальному провадженні № 12015080210001754 від 04 листопада 2015 року за відсутністю контролю.
19. Окрім того, листом № 04/2/2-659-16 від 16 грудня 2016 року прокуратура Запорізької області інформувала керівника Токмацької місцевої прокуратури радника юстиції ОСОБА_1 про те, що прокуратурою області розглядається звернення народного депутата України ОСОБА_4 в інтересах ОСОБА_2 щодо неналежного стану розслідування кримінального провадження за фактом крадіжки майна заявниці, та за майже 4 місяці слідства, проведено, лише, 9 слідчих дій, що залишилося поза увагою процесуального керівника, яким вказівки у провадженні надані, лише, 07 листопада 2016 року, але слідчим не виконані, та з врахуванням зазначеного, необхідно забезпечити всебічне та ефективне розслідування кримінального провадження, а також якісне процесуальне керівництво ним, про результати повідомити прокуратуру області у строк до 03 січня 2017 року, а також попереджався про персональну відповідальність у разі допущення аналогічних порушень у майбутньому та незабезпечення дієвого контролю за діяльністю процесуальних керівників.
20. На спільних нарадах, що відбулися при прокуророві Запорізької області 22 грудня 2016 року обговорено питання про стан протидії злочинності у сфері земельних відносин, представництва інтересів держави в зазначеній сфері; про стан процесуального керівництва у кримінальних провадженнях, пов`язаних із незаконним зайняттям рибним, звіриним або іншим водним добувним промислом, захисту інтересів держави у вказаній сфері; про стан облікової дисципліни при відображенні в Єдиному реєстрі досудових розслідувань відомостей про кримінальні правопорушення, осіб, які їх учинили, та рух кримінальних проваджень.
21. На вказаних нарадах встановлено факти неналежного виконання позивачем службових обов`язків із організації роботи зі здійснення нагляду за розслідуваннями злочинів у сфері земельних відносин; із організації роботи зі здійснення нагляду за розслідуванням злочинів, пов`язаних із незаконним зайняттям рибним, звіриним або іншим водним добувним промислом; незабезпечення належного рівня організації роботи та виконавської дисципліни з питань забезпечення контролю за об`єктивним відображенням в Єдиному реєстрі досудових розслідувань відомостей щодо кримінальних правопорушень, осіб, які їх учинили, та прийнятих під час досудового розслідування процесуальних рішень.
22. 26 грудня 2016 року позивач надав письмові пояснення щодо недоліків та прорахунків у роботі Токмацької місцевої прокуратури, на які звернуто увагу позивача на оперативних нарадах в доповідях прокурора області та його заступників.
23. Наказом прокурора Запорізької області від 11 січня 2017 № 1дк "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності" керівнику Токмацької місцевої прокуратури Запорізької області раднику юстиції ОСОБА_1 оголошено догану за неналежне виконання службових обов`язків, що призвело до тяганини в розслідування кримінальних проваджень, не реагування на прийняті у них слідчими та процесуальними керівниками незаконні процесуальні рішення, відсутність контролю за дотриманням обліково-реєстраційної дисципліни. З вказаним наказом позивача ознайомлено 12 січня 2017 року.
IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
24 Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволені позовних вимог, висновувався на тому, що Законом України "Про прокуратуру" визначено перелік діянь, які є дисциплінарними правопорушеннями прокурора.
25. З урахуванням ст. 8, 9 розділу ІІІ Дисциплінарного статуту прокуратури України суди прийшли до висновків, що твердження позивача про відсутність у прокурора області повноважень на притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності спростовуються вище наведеними нормами, відповідно до яких прокурор області може застосувати догану і до працівника, який призначений на посаду Генеральним прокурором України є безпідставними. Можливість застосування при дисциплінарному провадженні щодо прокурорсько-слідчих працівників Дисциплінарного статуту прокуратури України передбачена пп. 5 п. 5-1 Перехідних положень Закону України "Про прокуратуру".
26. Обов`язкові державної реєстрації Міністерством юстиції України наказів Генерального прокурора України на час прийняття спірних наказів щодо премії та винесення догани, Законом України "Про прокуратуру" в редакції від 05 листопада 1991 року, не передбачалася.
27. Щодо спірного наказу прокурора Запорізької області № 387 ц від 20 грудня 2016 року про виплату премії позивачу за грудень 2016 року у меншому розмірі, а саме в розмірі 50 % від місячного фонду преміювання, суди зробили висновки, що відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України № 505 від 31 травня 2012 року та Положення про преміювання органів прокуратури України, затвердженого наказом Генерального прокурора України № 84 від 18 червня 2015 року, визначення такого розміру преміювання, є правом керівника органу прокуратури, яке він реалізує на власний розсуд з врахуванням особистого вкладу працівника до загальних результатів роботи. З урахуванням наявних зауважень на роботу позивача, такий наказ є законним.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
28. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі.
29. Доводи касаційної скарги по суті є аналогічними обґрунтуванням його позовних вимог та апеляційної скарги, зокрема скаржник з огляду на ст. 11 Закону України "Про прокуратуру" наполягає на тому, що у керівника регіональної прокуратури відсутнє право на застосування до керівника місцевої прокуратури дисциплінарного стягнення без рішення КДКП.
30. Зважаючи на ст. 147-1 Кодексу законів про працю України та те, що на адміністративну посаду керівника Токмацької місцевої прокуратури Запорізької області позивача призначено наказом Генерального прокурора України, тому виключне право застосовувати дисциплінарне стягнення до позивача має Генеральний прокурор України, в зв`язку з чим наказ № 1дк від 11 січня 2017 року прийнятий за відсутності у керівника регіональної прокуратури повноважень.
31. Посилання в наказі про притягнення до дисциплінарної відповідальності на вимоги Дисциплінарного статуту прокуратури України, суперечить положенням п. 22 ч. 1 ст. 92 Конституції України, відповідно до якого виключно законами України визначаються засади цивільно-правової відповідальності за діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями та відповідальність за них.
32. Вважає не доведеним з боку відповідача факту неналежного виконання позивачем службових обов`язків, за не виконання яких, йому оголошено догану, а судами безпідставно взято до уваги в якості доказів відповідні листи та інші скарги. Доводи скаржника залишені судами поза увагою.
33. Позивач вважає неправильними висновки судів попередніх інстанцій про врахування наказів Генерального прокурора України від 19 грудня 2012 року № 4гн "Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні" та від 16 жовтня 2015 року № 275 "Про організацію діяльності органів прокуратури з питань ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, статистики та їх аналізу", оскільки такі накази не відповідають вимогам Закону України "Про прокуратуру", не зареєстровані у Міністерстві юстиції України.
34. Судами не враховано, що по деяким порушенням, що стало також підставою для застосування догани, у позивача під час дисциплінарного провадження не відбиралися пояснення.
35. Щодо протиправності наказу № 387 ц від 20 грудня 2016 року скаржник посилається на те, що висновки судів суперечать ст. 81 Закону України "Про прокуратуру" та не відповідають постанові Кабінету Міністрів України № 505 від 31 травня 2012 року "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури".
36. Мало місце не ознайомлення позивача в цьому наказі на неналежну організацію за станом досудового розслідування у формі процесуального керівництва у кримінальному провадженні № 120150802100001754 від 04 листопада 2015 року є необґрунтованим, оскільки позивач не здійснює повноваження процесуального прокурора у вказаному кримінальному провадженні. Посилання в наказі на Положення про преміювання є безпідставним, оскільки наказ Генерального прокурора України № 84 від 18 червня 2015 року, не зареєстрований Мінюстом України та не опублікований на сайті Генеральної прокуратури України.
37. Також, скаржник зауважує, що мало місце порушення судом апеляційної інстанції строків розгляду справи визначених ст. 195-1 КАС України.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
38. Верховний Суд, переглянувши оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, у відповідності до ч. 1 ст. 341 КАС України, виходить з наступного.
39. Наявність спірних правовідносин, врегульовано Законом України "Про прокуратуру" № 1697-VІІ від 14 жовтня 2014 року, Кодексом законів про працю України, Дисциплінарним статутом прокуратури України, затвердженим постановою Верховної Ради України від 06 листопада 1991 року № 1795-ХІІ; постановою Кабінету Міністрів України № 505 від 31 травня 2012 року та Положенням про преміювання працівників органів прокуратури України, затвердженим наказом Генерального прокурора України № 84 від 18 червня 2015 року.
40. В той же час, положення трудового законодавства підлягає застосуванню у випадку, якщо нормами спеціальних законів не врегульовано спірних правовідносин або коли про це йдеться у спеціальному законі.
41. Відповідно до п. 22 ст. 92 Конституції України, виключно законами України визначаються засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.
42. Положеннями ст. 43 Закону України "Про прокуратуру" наведений перелік діянь, на вчинення яких прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з таких підстав:
1) невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків;
2) необґрунтоване зволікання з розглядом звернення;
3) розголошення таємниці, що охороняється законом, яка стала відомою прокуророві під час виконання повноважень;
4) порушення встановленого законом порядку подання декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру;
5) вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури;