ПОСТАНОВА
Іменем України
24 липня 2019 року
Київ
справа №384/654/16-а
провадження №К/9901/29457/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 803/1540/16
за позовом Голови Вільшанської районної державної адміністрації Кіровоградської області ОСОБА_2 до Вільшанської районної ради Кіровоградської області, третя особа - Вільшанська районна державна адміністрація Кіровоградської області про визнання протиправними дій та визнання протиправним і скасування рішення суб`єкта владних повноважень, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27 березня 2017 року (судді Олефіренко Н.А., Шальєва В.А., Білак С.В.),
І. Суть спору
1. У листопаді 2016 року Голова Вільшанської районної державної адміністрації Кіровоградської області Маличенко О.І. (далі - Голова Вільшанської РДА Маличенко О. І .) звернувся до суду з позовом до Вільшанської районної ради Кіровоградської області (далі - Вільшанська районна рада), третя особа на стороні позивача без самостійних вимог на предмет спору Вільшанська районна державна адміністрація Кіровоградської області (далі - Вільшанська РДА) про визнання протиправним та скасування рішення Вільшанської районної ради від 23 листопада 2016 року № 111, яким йому висловлено недовіру як Голові Вільшанської РДА, посилаючись, що зазначене рішення прийнято безпідставно.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що питання про висловлення недовіри Голові Вільшанської РДА було включено до порядку денного сесії Вільшанської районної ради з порушенням Регламенту цієї ради безпосередньо в день голосування на пленарному засіданні. Крім того, питання про висловлення недовіри Голові Вільшанської РДА розглядалося та вирішувалося без заслуховування звіту голови Вільшанської РДА. Позивач ствердив, що районна рада не може розглядати та вирішувати питання про висловлення недовіри голові районної державної адміністрації без заслуховування звіту цього голови про підсумки його роботи.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. Розпорядженням Президента України від 21 квітня 2015 року №443/2015-рп ОСОБА_2 призначено головою Вільшанської районної державної адміністрації Кіровоградської області.
4. Рішенням сьомої сесії VII скликання Вільшанської районної ради від 23 листопада 2016 року № 111 висловлено недовіру голові Вільшанської районної державної адміністрації ОСОБА_2
5. До плану роботи Вільшанської районної ради на I квартал 2016 року, затвердженому рішенням Вільшанської районної ради № 33 від 25 грудня 2015 року включено, з-поміж іншого, питання про звіт голови районної державної адміністрації з питань виконання бюджету, програми соціально-економічного та культурного розвитку території і делегованих повноважень.
6. Листом голови Вільшанської районної ради від 11 лютого 2016 року №19-42/1 позивача запросили на засідання постійної комісії з питань бюджету, фінансів власності, інвестиційної діяльності та приватизації, яке мало відбутися 16 лютого 2016 року, для розгляду питання "Про звіт голови районної державної адміністрації з питань виконання бюджету, програми соціально-економічного та культурного розвитку території і делегованих повноважень за період 2015 року та станом до 01.02.2016 року".
7. За результатами засідання постійної комісії ухвалено рішення № 17 від 16 лютого 2016 року, яким: звіт голови районної державної адміністрації з питань виконання бюджету, програми соціально-економічного та культурного розвитку території і делегованих повноважень за період 2015 року та станом до 01 лютого 2016 року взято до відома; рекомендовано голові районної ради включити дане питання до порядку денного чергової сесії районної ради; оцінку роботи голови районної державної адміністрації вирішено визначити в сесійному режимі відповідно до пункту 12.5 Регламенту районної ради.
8. Розпорядженням голови Вільшанської районної ради від 17 лютого 2016 року № 4-од призначено четверту сесію районної ради сьомого скликання на 10:00 год. 11 березня 2016 року. До порядку денного запропоновано включити, серед інших, питання "Про звіт голови районної державної адміністрації з питань виконання бюджету, програми соціально-економічного та культурного розвитку території і делегованих повноважень за період 2015 року та станом до 01.02.2016 року".
9. За наслідками проведеної чергової сесії 11 березня 2016 року та розгляду питання щодо звіту Голови Вільшанської РДА, комісія підготувала висновки та рекомендації, відповідно до яких роботу голови райдержадміністрації вирішено визначити таємним голосуванням. За результатами голосування, керуючись п.3.12.5 Регламенту районної ради, зазначене питання вирішено розглянути на другому пленарному засіданні, відповідно до статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування".
10. Згідно з протоколом четвертої сесії Вільшанської районної ради сьомого скликання від 11 березня 2016 року, за результатами голосування, до порядку денного сесії було включено, зокрема, питання "Про звіт голови районної державної адміністрації з питань виконання бюджету, програми соціально-економічного та культурного розвитку території і делегованих повноважень за період 2015 року та станом до 01 лютого 2016 року (п.20). Після заслуховування звіту та його обговорення від депутата Загоруйко Г .Н. надійшла пропозиція про висловлення недовіри Голові РДА ОСОБА_2 .
11. Після цього надійшли пропозиції про взяття до відома звіту Голови РДА з питань виконання бюджету, програми соціально-економічного та культурного розвитку території і делегованих повноважень за період 2015 року та станом до 01 лютого 2016 року та визнання роботи незадовільною.
12. Голова районної ради вніс пропозицію про визнання задовільною роботи голови районної державної адміністрації щодо виконання повноважень, делегованих районною радою. За результатами голосування, в якому взяли участь 22 депутати: 12 депутатів проголосували за прийняття до відома звіту голови Вільшанської РДА та визнання роботи задовільною; 10 депутатів - за прийняття до відома звіту голови Вільшанської РДА та визнання роботи незадовільною. Відтак проект рішення відхилили та вирішили провести друге пленарне засідання четвертої сесії, на якому завершити розгляд питання про звіт голови райдержадміністрації та інших питань.
13. Розпорядженням голови Вільшанської районної ради від 24 березня 2016 року № 8-од призначено друге пленарне засідання четвертої сесії Вільшанської районної ради сьомого скликання на 10:00 год. 25 березня 2016 року. До порядку денного запропонували включити питання "Про звіт голови районної державної адміністрації з питань виконання бюджету, програми соціально-економічного та культурного розвитку території і делегованих повноважень за період 2015 року та станом до 01.02.2016 року".
14. На другому пленарному засіданні четвертої сесії 25 березня 2016 року відбулося голосування за внесення в порядок денний питання про недовіру голові Вільшанської РДА, у підсумку голосувало "за" - 13, "проти" - 6, "утрималось" - 4. Отже, питання не було розглянуто, тому відповідно до регламенту, позаяк питання не набрало потрібної кількості голосів, запропонований проект виноситься на наступну сесію.
15. Розпорядженням голови Вільшанської районної ради від 26 травня 2016 року № 16-од призначено п`яту сесію Вільшанської районної ради сьомого скликання на 10:00 год. 10 червня 2016 року. До порядку денного запропоновано включити, зокрема, питання "Про недовіру голові Вільшанської районної державної адміністрації".
16. Відповідно до протоколу першого пленарного засідання п`ятої сесії Вільшанської районної ради сьомого скликання від 10 червня 2016 року, зазначене питання включено до порядку денного пленарного засідання, однак в пленарному засіданні оголошено перерву на невизначений час через блокування роботи сесії.
17. На другому пленарному засіданні п`ятої сесії сьомого скликання 30 червня 2016 року за результатами таємного голосування, рішення "Про недовіру голові Вільшанської районної державної адміністрації" не набрало відповідної кількості голосів.
18. Згідно з протоколом другого пленарного засідання п`ятої сесії Вільшанської районної ради сьомого скликання від 30 червня 2016 року, на голосування було поставлено питання "Про недовіру голові Вільшанської районної державної адміністрації"; "за" проголосувало 12 депутатів; "проти" - 11 депутатів. За наслідками голосування вирішено, що проект рішення "Про висловлення недовіри голові Вільшанської районної державної адміністрації" не набрав необхідної кількості голосів, відтак вирішено повернутися до цього питання на наступних сесіях.
19. 10 серпня 2016 року відбулася позачергова шоста сесія сьомого скликання, але у зв`язку з тим, що ця сесія скликана позачергово для вирішення нагальних соціально-економічних питань, питання про недовіру голові Вільшанської районної державної адміністрації не розглядалося.
20. Розпорядженням голови Вільшанської районної ради від 08 листопада 2016 року № 32-од було призначено сьому сесію Вільшанської районної ради сьомого скликання на 10:00 год. 23 листопада 2016 року. До порядку денного вказаної сесії не було пропозицій включити питання щодо: звіту голови районної державної адміністрації з питань виконання бюджету, програми соціально-економічного та культурного розвитку території і делегованих повноважень; оцінки роботи голови райдержадміністрації; висловлення недовіри голові райдержадміністрації.
21. За протоколом пленарного засідання сьомої сесії Вільшанської районної ради сьомого скликання від 23 листопада 2016 року на цьому засіданні затвердили 22 питання порядку денного сьомої сесії Вільшанської районної ради сьомого скликання, серед яких не було питання щодо: звіту голови районної державної адміністрації з питань виконання бюджету, програми соціально-економічного та культурного розвитку території і делегованих повноважень; оцінки його діяльності; висловлення недовіри голові райдержадміністрації.
22. Згідно з пропозиціями та рекомендаціями президії Вільшанської районної ради за результатами пленарного засідання п`ятої сесії сьомого скликання 30 червня 2016 року, після вирішення питань, включених до порядку денного, депутат Загоруйко Г.Н. запропонував внести до порядку денного пленарного засідання питання "Про висловлення недовіри голові Вільшанської райдержадміністрації Кіровоградської області", позаяк на попередніх сесіях це питання розглядалося і не було вирішене. За результатами голосування за таку пропозицію: 16 голосів - "за", 3 голоси - "проти", 4 голоси - "утрималися".
23. Прийнято рішення про внесення до порядку денного та повернення до розгляду питання "Про недовіру голові Вільшанської райдержадміністрації Кіровоградської області".
24. За результатами таємного голосування прийнято рішення № 111 "Про недовіру голові Вільшанської районної державної адміністрації", відповідно до якого вирішено: затвердити протокол лічильної комісії Вільшанської районної ради від 23 листопада 2016 року № 13 щодо встановлення результатів голосування з питання "Про висловлення недовіри голові Вільшанської районної державної адміністрації", яким встановлено, що з 26 депутатів загального складу районної ради: 23 депутати - присутні на сесії районної ради та взяли участь в голосуванні з даного питання, з них: 20 депутатів проголосували "за", 3 депутати "проти"; висловити недовіру голові Вільшанської районної державної адміністрації Кіровоградської області ОСОБА_2
25. Зважаючи на те, що недовіру висловили більше двох третин депутатів від загального складу районної ради (20 із 26 депутатів), було вирішено доручити голові районної ради Лецю М.Я. надіслати копію даного рішення в Адміністрацію Президента України, Кабінет Міністрів України та Кіровоградську обласну раду.
26. В обговоренні зазначеного питання брав безпосередню участь, зокрема, Голова Вільшанської РДА Маличенко О .І., що відображено в протоколі сьомої сесії Вільшанської районної ради VII скликання від 23 листопада 2016 року.
27. Відповідно до протоколу засідання лічильної комісії щодо висловлення недовіри голові Вільшанської РДА ОСОБА_2 від 23 листопада 2016 року, комісія вирішила затвердити форми та текст бюлетеня для проведення таємного голосування щодо висловлення недовіри голові Вільшанської РДА.
28. Підставами для прийняття вказаного рішення стала незадовільна робота голови Вільшанської РДА, який в такий спосіб самоусунувся від виконання посадових обов`язків, що негативно впливає на питання соціально-економічного розвитку району та невдоволення громадськості, на вирішення нагальних питань життєдіяльності районної територіальної громади.
29. Спірне рішення прийнято на пленарному засіданні після відповідного обговорення депутатами шляхом таємного голосування більшістю голосів. Вказані обставини підтверджуються Протоколом сьомої сесії VII скликання Вільшанської ради від 23 листопада 2016 року.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
30. Добровеличківський районний суд Кіровоградської області постановою від 14 грудня 2016 року задовольнив позовні вимоги.
30.1. Визнав протиправними дії Вільшанської районної ради, які полягають у включенні 23 листопада 2016 року до порядку денного сьомої сесії сьомого скликання Вільшанської районної ради Кіровоградської області питання про недовіру голові Вільшанської РДА ОСОБА_2 .
30.2. Визнав протиправним та скасував рішення Вільшанської районної ради від 23 листопада 2016 року № 111 "Про недовіру голові Вільшанської районної державної адміністрації".
31. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що дії Вільшанської районної ради, які полягають у включенні 23 листопада 2016 року до порядку денного сьомої сесії сьомого скликання Вільшанської районної ради питання "Про недовіру голові Вільшанської районної державної адміністрації Кіровоградської області Маличенку О.І." є протиправними, оскільки, всупереч вимог Регламенту, питання про висловлення недовіри Голові Вільшанської РДА було включено до порядку денного з порушенням процедури внесення такого питання до порядку денного сесії, без його попереднього розгляду на засіданнях постійних комісій ради.
32. Окрім того суд першої інстанції зауважив, що за правилами статті 72 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) і статті 34 Закону України від 09 квітня 1999 року № 586-XIV "Про місцеві державні адміністрації" (далі - Закон № 586-XIV) питання висловлення недовіри голові районної державної адміністрації пов`язане з припиненням його публічної служби на цій посаді. З посиланням на правовий висновок, викладений в постанові Верховного Суду України від 03 квітня 2007 року у справі №21-400во07, суд першої інстанції зазначив, що рішення ради з цього питання повинно бути ухвалене на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
33. З посиланням на статті 43, 59 Закону № 280/97-ВР, пункт 12.5 Регламенту Вільшанської районної ради, суд першої інстанції констатував, що відповідна рада має право шляхом таємного голосування висловити недовіру голові місцевої державної адміністрації саме за результатами його звіту. Висловлення недовіри не може бути самостійним, а є похідним від результатів та оцінки діяльності голови місцевої державної адміністрації за звітний період.
34. У цьому зв`язку суд першої інстанції звернув увагу на те, що проект рішення депутата Загоруйко Г.Н. "Про висловлення недовіри голові районної державної адміністрації", який був включений до порядку денного сьомої сесії Вільшанської районної ради сьомого скликання з грубим порушенням процедури формування порядку денного сесії, нічим не вмотивований, із виступу цього депутата на пленарному засіданні, яке відбулося 23 листопада 2016 року, не зрозуміло в чому полягає необхідність включення питання щодо недовіри голові РДА до порядку денного сесії поза процедурою, передбаченою Регламентом, без надання оцінки роботі голови райдержадміністрації, без попереднього обговорення проекту рішення на постійних комісіях та без обговорення на сесії районної ради. Будь-яких фактів щодо невиконання чи неналежного виконання позивачем посадових обов`язків чи вчинення проступків, несумісних з перебуванням на вказаній посаді, що могло зумовити необхідність невідкладного включення питання про недовіру Голові Вільшанської РДА ОСОБА_2 до порядку денного сесії як і будь-яких правових підстав припинення повноважень позивача депутатами райради висловлено не було і в спірному рішенні не відображено.
35. Суд першої інстанції наголосив на тому, що спірне рішення "Про недовіру голові районної державної адміністрації" прийняте за результатами виступу депутата Загоруйко Г.Н., а не звіту Голови Вільшанської РДА ОСОБА_2, без надання оцінки роботі голови райдержадміністрації, що суперечить вимогам законів № 280/97-ВР, № 586-XIV та пункту 12.5 Регламенту Вільшанської районної ради сьомого скликання.
36. З урахуванням наведеного суд першої інстанцій вирішив, що ухвалення спірного рішення, наслідком якого є припинення публічної служби позивача, з порушенням процедури внесення такого питання до порядку денного сесії, дає підстави вважати таке рішення протиправним.
37. Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 27 березня 2017 року скасував постанову суду першої інстанції і ухвалив нову, якою відмовив у задоволенні позову.
38. Тією самою постановою апеляційний суд скасував заходи забезпечення позову, застосовані ухвалою Добровеличківського районного суду Кіровоградської області від 09 грудня 2016 року.
39. Таке рішення суд апеляційної інстанції обґрунтував тим, що проведення службового розслідування та заслуховування звіту не є обов`язковими умовами, які передують висловленню недовіри голові районної (місцевої) державної адміністрації,
40. Зауважив, що процедура включення до порядку денного пленарного засідання сьомої сесії Вільшанської районної ради VII скликання питання про висловлення недовіри голові Вільшанської РДА було дотримано, а також дотримано порядок розгляду та вирішення цього питання.