ПОСТАНОВА
Іменем України
25 липня 2019 року
Київ
справа №814/844/16
адміністративне провадження №К/9901/1756/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2016 року (суддя Біоносенко В.В.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2017 року (судді: Кравченко К.В., Градовський Ю.М., Лук`янчук О.В.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, третя особа - Національна поліція України про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних- вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Миколаївській області (далі - ГУ Нацполіції в Миколаївській області), третя особа - Національна поліція України про визнання протиправним та скасування наказу № 44 о/с від 17 березня 2016 року про звільнення позивача; поновлення його на займаній посаді, стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу та визнання протиправним рішення щодо включення його до списку поліцейських, які підлягають атестуванню, визнання протиправними дій щодо проведення атестації та скасування рішення атестаційної комісії.
В обґрунтування позовних вимог зазначав, що ГУ НП у Миколаївській області не мала правових підстав, передбачених частиною другою статті 57 Закону України "Про Національну поліцію" від 2 липня 2015 № 580-VIII (далі - Закон № 580-VIII), для проведення атестування. Стверджував, що висновок про його невідповідність займаній посаді був зроблений атестаційною комісією лише за результатами тестування без урахування всіх критеріїв, встановлених пунктом 16 розділу IV Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ від 17 листопада 2015 року №1465 (далі - Інструкція № 1465).
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2017 року, адміністративний позов задоволено. Визнано протиправними та скасовано наказ Головного управління Національної поліції в Миколаївській області № 44 о/с від 17 березня 2016 року в частині звільнення позивача зі служби в поліції; визнано протиправним та скасувати висновок атестаційної комісії № 5 Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, викладений у протоколі ОП № 15.00004066.0022391 від 27 листопада 2016 року, поновлено позивача на посаді слідчого Баштанського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, стягнуто на користь позивача заробітну плату за час вимушеного прогулу з 18 березня 2016 року по 6 грудня 2016 року в сумі 34 391,09 гривень.
Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанції виходили з того, що пункт 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Національну поліцію" не передбачає проведення атестування працівників міліції, які прийняті на службу до національної поліції відповідно до цього Закону. Атестування позивача проведено з порушенням вимог чинного законодавства, рішення атестаційної комісії про невідповідність позивача займаній посаді є неправомірним, що зумовлює й протиправність наказу про звільнення позивача, який прийнято на підставі вказаного рішення, тому наказ підлягає скасуванню, а позивач - поновленню на роботі зі стягненням середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2017 року і прийняти нову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог.
Скаргу мотивує тим, що рішення про проведення атестації позивача зумовлено прийняттям 17 листопада 2015 року Інструкції №1456. Вважає, що атестаційна комісія ГУ Нацполіції в Миколаївській області, як колегіальний орган, на підставі всебічного розгляду всіх наявних у комісії матеріалів та на підставі аналізу наданих позивачем відповідей, дійшла висновку про невідповідність позивача займаній посаді та необхідність його звільнення.
Крім того, на обґрунтування доводів касаційної скарги відповідач зазначає, що суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний адміністративний суд, при вирішенні питання про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу неправильно застосував до спірних правовідносин норми Порядку № 260, так як дані спірні правовідносини щодо нарахування середньої заробітної плати регулюються приписами Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 8 лютого 1995 року № 100.
Позиція інших учасників справи
Позивач та третя особа відзиву на касаційну скаргу не надали.
Рух касаційної скарги
Колегією суддів Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду від 29 грудня 2017 року (Желтобрюх І.Л., Білоус О.В., Смокович М.І.) відкрито касаційне провадження на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2017 року.
За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Желтобрюх І.Л., справу передано для розгляду колегії суддів у складі: Загороднюк А.Г. (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Соколова В.М.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Судами встановлено, що позивач, проходив службу в органах внутрішніх справ з вересня 2010 року по 6 листопада 2015 року на різних посадах, у тому числі, на посаді дільничного інспектора міліції СДІМ Ленінського РВ ММУ УМВС України в Миколаївській області.
На виконання вимог пункту 9 Прикінцевих та перехідних положень Закону України " Про національну поліцію" № 580 від 2 липня 2015 року, 14 грудня 2015 року наказом начальника ГУНП в Миколаївській області №15 о/с "По особовому складу" позивача призначено на посаду слідчого Баштанського відділу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області.
Наказом начальника ГУНП в Миколаївській області від 17 березня 2016 року № 44 о/с позивача звільнено із займаної посади слідчого Баштанського відділу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області на підставі пункту 5 частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію України" через службову невідповідність.
Підставою для звільнення стало рішення атестаційної комісії ГУНП України в Миколаївській області, оформлене протоколом від 27 лютого 2016 року ОП № 15.00004066.0022391 про службову невідповідальність позивача займаній посаді та звільнення його із служби в поліції.
Не погоджуючись з наказом ГУНП в Миколаївській області про звільнення, та діями відповідача щодо проведення атестації, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Спірні правовідносини регулюються Конституцією України, Кодексом законів про працю України (далі - КЗпП України), Законами України "Про Національну поліцію" від 02 липня 2015 року № 580-VIII у редакції, яка була чинною на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 580-VIII), "Про професійний розвиток працівників" від 12 січня 2012 року № 4312-VI (далі - Закон № 4312-VI), Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженою наказом МВС України від 17 листопада 2015 року № 1465 (далі - Інструкція № 1465), Порядком обчислення середньої заробітної плати, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 8 лютого 1995 року № 100 (далі - Порядок № 100), Порядком та умовами виплати грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та курсантам вищих навчальних закладів МВС із специфічними умовами навчання, затвердженими наказом Міністерства внутрішніх справ України від 6 квітня 2016 року № 260 (далі - Порядок № 260).
Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У частинах 1-4 статті 57 Закону № 580-VIII визначено, що атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар`єри.
Атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.
Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.
Згідно з частиною першою статті 58 Закону № 580-VIII призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов`язків.
У статті 12 Закону № 4312-VI визначено, що атестації не підлягають, зокрема працівники, які відпрацювали на відповідній посаді менше одного року.
Відповідно до п. 5 розділу І та п.п. 2-4 розділу ІІ Інструкції № 1465 атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.
У Національній поліції України створюються такі атестаційні комісії: 1) центральні атестаційні комісії, персональний склад яких затверджується наказом Національної поліції України. До повноважень центральних атестаційних комісій належить проведення атестування всіх поліцейських. 2) атестаційні комісії органів поліції, персональний склад яких затверджується наказом керівника відповідного органу за погодженням із Національною поліцією України. До повноважень атестаційної комісії органу поліції належить проведення атестування поліцейських відповідних органів поліції.
До складу атестаційних комісій входять: 1) у центральних атестаційних комісіях: голова комісії - Голова Національної поліції України або його перший заступник, або заступник; секретар комісії - особа, яку визначає Голова Національної поліції України.
У разі відсутності голови (секретаря) атестаційної комісії його обов`язки виконує член атестаційної комісії, який обраний більшістю голосів присутніх на засіданні членів атестаційної комісії.
До зазначених вище атестаційних комісій можуть бути включені працівники підрозділів кадрового забезпечення, Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України, практичної психології та інші працівники апарату Національної поліції України чи органу поліції, а також за згодою народні депутати України, працівники МВС, громадських, правозахисних організацій, представники проектів міжнародної технічної допомоги, громадськості та засобів масової інформації.
Кандидати з числа народних депутатів України, працівників МВС, громадських, правозахисних організацій, проектів міжнародної технічної допомоги, громадськості та засобів масової інформації включаються до складу атестаційних комісій за пропозиціями, які були отримані після розміщення відповідних оголошень на офіційних сайтах МВС чи органів поліції, та за наявності їхньої згоди.
Згідно з пунктами 9-13, 15-20 розділу ІV Інструкції № 1465 атестаційний лист після розгляду прямими керівниками передається на розгляд до атестаційної комісії.
З метою визначення теоретичної та практичної підготовленості, компетентності, здатності якісно та ефективно реалізовувати на службі свої потенційні можливості атестаційна комісія проводить тестування поліцейського, який проходить атестування.
За результатами проведеного тестування атестаційна комісія встановлює мінімальний бал, що становить 25 балів за тестом на знання законодавчої бази (далі - професійний тест) та 25 балів за тестом на загальні здібності та навички, який в обов`язковому порядку ураховується атестаційною комісією при прийняті рішення, визначеного пунктом 15 цього розділу.
Атестаційна комісія при прийнятті рішення розглядає атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, який проходить атестування.
За рішенням атестаційної комісії поліцейські, які проходять атестування, проходять співбесіду з відповідною атестаційною комісією.
Якщо поліцейський, який атестується, не з`явився на співбесіду з атестаційною комісією, то комісія приймає рішення без проведення співбесіди, про що робиться відповідний запис у протоколі засідання атестаційної комісії.
Атестаційна комісія за підписом голови має право робити відповідно до законодавства запити про надання необхідних матеріалів і документів, що стосуються службової діяльності поліцейського, який атестується.
Поліцейські, які проходять атестування, за їхньою згодою проходять тестування на поліграфі.
Атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків: 1) займаній посаді відповідає; 2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду; 3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність; 4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.
Атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії: 1) повноту виконання функціональних обов`язків (посадових інструкцій); 2) показники службової діяльності; 3) рівень теоретичних знань та професійних якостей; 4) оцінки з професійної і фізичної підготовки; 5) наявність заохочень; 6) наявність дисциплінарних стягнень; 7) результати тестування; 8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).
Атестаційна комісія проводить розгляд матеріалів за відсутності особи, щодо якої приймається рішення.
Голосування проводиться за відсутності особи, щодо якої приймається рішення, і запрошених осіб.
Рішення атестаційної комісії приймаються більшістю голосів присутніх на засіданні членів атестаційної комісії.
У разі рівного розподілу голосів вирішальним є голос голови атестаційної комісії.
Усі рішення атестаційної комісії оформлюються протоколом. У протоколі зазначаються дата і місце прийняття рішення, склад комісії, питання, що розглядалися, та прийняте рішення.
Пунктами 1, 12, 14 розділу VІ Інструкції № 1465 передбачено, що до повноважень апеляційних атестаційних комісій північного регіону входить розгляд скарг поліцейських на висновки атестаційних комісій, які були створені в головних управліннях Національної поліції у м. Києві, Київській, Чернігівській, Житомирській, Вінницькій, Черкаській областях.
Апеляційна атестаційна комісія на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, шляхом відкритого голосування приймає рішення про відхилення скарги поліцейського або скасовує висновок відповідної атестаційної комісії та приймає новий висновок.
Висновки апеляційної атестаційної комісії заносяться до атестаційного листа, який підписують голова та секретар комісії, та протягом 5 робочих днів надсилаються для обов`язкового негайного виконання керівнику, якому надано право на призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції.
Відповідно до пункту 5 частини першої статті 77 Закону № 580-VIII поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється через службову невідповідність.
У п. 28 розділу ІV Інструкції № 1465 визначено, що керівники органів поліції, яким надано право призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції, зобов`язані через 15 календарних днів з дня підписання атестаційного листа з висновками, визначеними підпунктом 3 або 4 пункту 15 цього розділу, забезпечити його виконання шляхом видання відповідного наказу.
Пункт 6 Розділу ІІІ Порядку № 260 передбачає, що поліцейським, звільненим зі служби в поліції, а потім поновленим на службі у зв`язку з визнанням звільнення незаконним, за час вимушеного прогулу з дня звільнення виплачуються всі види грошового забезпечення (в тому числі премія), які були їм визначені на день звільнення.
Підставою для нарахування та виплати грошового забезпечення є наказ керівника органу поліції про поновлення особи на службі або скасування наказу про його звільнення.