ПОСТАНОВА
Іменем України
24 липня 2019 року
м. Київ
справа №182/2428/16-а(2-а/0182/102/2016)
провадження №К/9901/54061/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В.
розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою Приміської сільської ради Нікопольського району Дніпропетровської області
на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15.05.2018 (головуючий суддя Шлай А.В., судді Прокопчук Т.С., Круговий О.О.)
у справі 182/2428/16-а (2-а/0182/102/2016)
за позовом Нікопольської міської ради Дніпропетровської області
до Приміської сільської ради Нікопольського району Дніпропетровської області,
треті особи: Нікопольська районна рада Дніпропетровської області, Нікопольська районна державна адміністрація Дніпропетровської області
про скасування рішення,
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. У травні 2016 року Нікопольська міська рада Дніпропетровської області звернулася до Нікопольського міськрайонного суду Дніпропетровської області з позовною заявою до Менжинської сільської ради Нікопольського району Дніпропетровської області, в якій просила суд скасувати рішення Менжинської сільської ради Нікопольського району Дніпропетровської області від 05.04.2016 №66-8-VІІ "Про скасування рішення Менжинської сільської ради від 14.05.2013 №331-30/VІ "Про погодження Проекту внесення змін до генерального плану м. Нікополь", а також відшкодувати позивачу за рахунок відповідача судові витрати.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відповідач скасував своє ж рішення, тоді як нормами чинного законодавства органу місцевого самоврядування не надано такого повноваження.
3. Ухвалою Нікопольського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 13.07.2017 у справі №182/2428/16-а залучено до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору Нікопольську районну раду Дніпропетровської області, Нікопольську районну державну адміністрацію Дніпропетровської області.
4. Ухвалою Нікопольського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 26.10.2017 у справі №182/2428/16-а здійснено процесуальне правонаступництво та замінено Менжинську сільську раду Нікопольського району Дніпропетровської області на Приміську сільську раду Нікопольського району Дніпропетровської області.
5. Рішенням Нікопольського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 18.01.2018 у справі №182/2428/16-а у задоволенні позовних вимог відмовлено.
6. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15.05.2018 у справі №182/2428/16-а рішення Нікопольського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 18.01.2018 у справі №182/2428/16-а скасовано та ухвалено нове рішення, яким позов задоволено, визнано протиправним та скасовано рішення Менжинської сільської ради Нікопольського району Дніпропетровської області від 05.04.2016 №66-8-VІІ "Про скасування рішення Менжинської сільської ради від 14.05.2013 №331-30/VІ "Про погодження Проекту внесення змін до генерального плану м. Нікополь".
7. Приміська сільська рада Нікопольського району Дніпропетровської області з постановою суду апеляційної інстанції не погодилася, тому звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення Дніпропетровським апеляційним адміністративним судом норм матеріального і процесуального права, просить суд скасувати постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15.05.2018 у справі №182/2428/16-а, а рішення Нікопольського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 18.01.2018 у справі №182/2428/16-а залишити в силі.
8. До Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу від Нікопольської міської ради Дніпропетровської області, в якому позивач просить суд касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15.05.2018 у справі №182/2428/16-а залишити без змін.
9. Також до Суду надійшли відзиви на касаційну скаргу від Нікопольської районної ради Дніпропетровської області, Нікопольської районної державної адміністрації Дніпропетровської області, в яких треті особи просять касаційну скаргу Приміської сільської ради задовольнити, постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15.05.2018 у справі №182/2428/16-а скасувати, рішення Нікопольського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 18.01.2018 у справі №182/2428/16-а залишити без змін.
10. Ухвалою Верховного Суду від 11.09.2018 колегію суддів у складі: головуючого судді Гриціва М.І., суддів Берназюка Я.О., Бучик А.Ю. відкрито касаційне провадження у справі № 182/2428/16-а.
У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду головуючого судді Гриціва М.І., на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду, було проведено повторний автоматизований розподіл справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Єзерова А.А., суддів Берназюка Я.О., Желєзного І.В.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
11. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Рішенням Межинської сільської ради Нікопольського району Дніпропетровської області від 14.05.2013 №331-30/VІ було погоджено "Проект внесення змін до генерального плану м. Нікополя.
12. Рішенням Менжинської сільської ради Нікопольського району Дніпропетровської області від 05.04.2016 №66-8-VІІ було скасовано рішення Менжинської сільської ради від 14.05.2013 №331-30/VІ "Про погодження Проекту внесення змін до генерального плану м.Нікополь".
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
13. Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходив з того, що в рішенні Менжинської сільської ради від 14.05.2013 № 331-30/VI "Про погодження "Проекту внесення змін до генерального плану м. Нікополь" відсутній факт породження певних суб`єктивних правовідносин, оскільки Верховною Радою України рішення про встановлення і зміну меж міста Нікополя не приймалось у відповідності до ст. 174 Земельного Кодексу України, тому скасування органом місцевого самоврядування свого попереднього рішення нормативного характеру, на думку місцевого суду, не суперечить положенням чинного законодавства, що регулює спірні правовідносини, відтак, скасування Менжинською сільською радою рішення від 14.05.2013 № 331-30/VI відбулось у законний спосіб і в межах повноважень відповідача.
14. Також Нікопольський міськрайонний суд Дніпропетровської області у своєму рішенні дійшов висновку про правомірність скасування Приміською (Менжинською) сільською радою раніше прийнятого рішення від 14.05.2013 № 331-30/VI, оскільки останнє прийнято з порушенням норм чинного законодавства при розробленні Проекту внесення змін до генерального плану міста Нікополя, без врахування приватних інтересів під час розроблення проекту внесення змін до генерального плану та прийняття рішення сільською радою про погодження проекту внесення змін до генерального плану міста.
15. Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд в оскарженій постанові не погодився з висновками суду першої інстанції та зазначив, що спірне рішення № 66-8/VІІ не містить жодного обґрунтування правомірності його прийняття.
Суд апеляційної інстанції зазначив, що суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, вдався до перевірки дотримання діючого законодавства при прийнятті Менжинською сільською радою рішення № 331-30/VІ. Однак, предметом позову у справі є правомірність рішення № 66-8/VІІ. У свою чергу, незаконність рішення № 331-30/VІ (невідповідність Конституції або законам України) може бути встановлена у судовому порядку.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
16. Касаційна скарга мотивована порушенням апеляційним адміністративним судом норм матеріального і процесуального права, зокрема, скаржник посилається на те, що Конституційний Суд України зробив чіткий висновок, що, не зважаючи на норму ч. 10 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", це не позбавляє орган місцевого самоврядування права за власною ініціативою або ініціативою інших заінтересованих осіб змінити чи скасувати прийнятий ним правовий акт (у тому числі і з мотивів невідповідності Конституції чи законам України).
17. На думку скаржника, суд апеляційної інстанції усунувся від дослідження питання, чи є рішення Менжинської сільської ради від 14.05.2013 № 331-30/VІ "Про погодження Проекту внесення змін до Генерального плану м. Нікополь" - нормативно-правовим актом, чи індивідуальним актом, і не врахував висновок Конституційного Суду України, який зроблений в абз. 4 п. 5 рішенні Конституційного суду України від 16.04.2009, справа № 7-рп/2009. Натомість, для правильного вирішення цієї справи, необхідно з`ясувати, чи є рішення Менжинської сільської ради від 14.05.2013 № 331-30/VІ "Про погодження "Проекту внесення змін до генерального плану м. Нікополь" нормативним чи ненормативним (індивідуальним) актом.
18. Крім того, апеляційним судом не взято до уваги, що в преамбулі рішення Менжинської сільської ради від 05.04.2016 № 66-8/VІІ "Про скасування рішення Менжинської сільської ради від 14.05.2013 № 331-30/VI" зазначено, що проект рішення сільської ради проходив обговорення на постійних депутатських комісіях і відповідно до ст. 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" постійною комісією надано пропозицію та обґрунтування щодо скасування рішення.
V. ДОВОДИ ТА ЗАПЕРЕЧЕННЯ ЩОДО КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
19. Нікопольська міська рада Дніпропетровської області у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що, приймаючи оскаржуване рішення, відповідачем було порушено принцип правової певності, який забезпечується необхідністю охорони і захисту легітимних очікувань. Непогіршення існуючого правового статусу особи в результаті прийняття рішень органами публічної влади виступає важливим об`єктом правомірних очікувань.
Позивач стверджує, що відповідач не може скасовувати своє попереднє рішення (від 14.05.2013 № 331-30/VІ), оскільки в результаті прийняття цього рішення виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів (розроблено та затверджено містобудівну документацію з урахуванням погоджених меж, план зонування, план червоних ліній, прийняті відповідні рішення тощо - використано та реалізовано право на внесення змін до генерального плану населеного пункту). Більше того, Нікопольська міська рада (як суб`єкт цих правовідносин) заперечує проти їх зміни чи припинення.
20. Нікопольська районна державна адміністрація у відзиві погоджується з доводами касаційної скарги та зазначає, що рішення Менжинської сільської ради від 14.05.2013 №331-30/VІ "Про погодження "Проекту внесення змін до генерального плану м.Нікополь" є нормативно-правовим актом, оскільки фактично визначає територіальні межі та відповідно зачіпає інтереси усієї територіальної громади, має тривалу дію та не є актом одноразового застосування.
Важливим, на думку райдержадміністрації, є також те, що при прийнятті рішення Менжинська сільська рада також не врахувала приватні інтереси громадян та не визначила власників земель та землекористувачів.
21. Нікопольська районна рада у відзиві також підтримує доводи касаційної скарги і вважає, що відповідач правомірно скасував своє рішення, яке суперечило приписам чинного законодавства, і було прийнято без врахування інтересів територіальної громади.
VІ. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
23. За приписами ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Пунктом 34 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад входить вирішення відповідно до закону питань з врегулювання земельних відносин.
Відповідно до ч. 1 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Частиною 10 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.