ПОСТАНОВА
Іменем України
18 липня 2019 року
Київ
справа №826/15794/17
адміністративне провадження №К/9901/11768/19, К/9901/12661/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого Тацій Л.В.,
суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г., -
розглянув у порядку письмового провадження касаційні скарги заступника прокурора м. Києва та Громадської організації "Одеська обласна організація "Зелений лист" (далі - ГО) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 листопада 2018 року (постановлене судом у складі судді Арсірія Р.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 березня 2019 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Степанюка А.Г., суддів: Губської Л.В., Епель О.В.) у справі за позовом прокурора Одеської області в інтересах Міністерства культури України (далі - Мінкультури) до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ), третя особа - Спільне підприємство "Солінг" (далі - СП "Солінг"), про визнання протиправними дій, визнання незаконним та скасування дозволу, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У грудні 2017 року прокурор Одеської області (далі - Прокурор) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом, у якому просив:
- визнати протиправними дії ДАБІ України щодо видачі дозволу на виконання будівельних робіт від 02 червня 2017 року № IV 115171530330 на будівництво СП "Солінг" адміністративної будівлі, з допоміжними торгівельними приміщеннями та інфраструктурою для відпочинку в м. Одесі по вул. Преображенська, 24;
- визнати незаконним та скасувати дозвіл на виконання будівельних робіт від 02 червня 2017 року № IV 115171530330 на будівництво СП "Солінг" адміністративної будівлі, з допоміжними торгівельними приміщеннями та інфраструктурою для відпочинку в м. Одесі по вул. Преображенська, 24.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 23 листопада 2018 року відмовив у задоволенні позову.
Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 27 березня 2019 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що прокурором не надано доказів, що захист інтересів у сфері містобудівної діяльності не здійснюється або неналежно здійснюється органами державної влади, а тому в нього відсутні повноваження на звернення до суду із вказаним позовом. Крім того, наголошує, що весь необхідний пакет документів для отримання дозволу на виконання будівельних робіт СП "Солінг" було надано, а тому підстави для відмови в його видачі у ДАБІ України були відсутні.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
25 квітня 2019 року заступник прокурора м. Києва звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати та ухвалити нове - про задоволення позову.
У скарзі посилається на те, що суди дійшли помилкових висновків, що у прокурора відсутні підстави звернення до суду в інтересах держави в особі Міністерства культури України. Зазначає, що Мінкультури України не вжило жодних заходів щодо контролю за виконанням законодавства щодо охорони культурної спадщини, тому фактично самоусунулось від захисту державних інтересів. Мінкультури України беззаперечно було відомо про намір здійснити будівництво на об`єкті культурної спадщини, оскільки цей орган розглядав питання щодо затвердження історико-містобудівного обґрунтування та не погодив його. Натомість подальші дії щодо контролю за дотриманням закону, у тому числі спрямовані на судовий захист інтересів держави, не вжито. У свою чергу, саме щоб інтереси держави не залишились не захищеними вимоги статті 1311 Конституції України та статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VІІ) покладають на прокурора обов`язок діяти, якщо їх захист не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноважені.
Йдеться у скарзі й про те, що територія, на якій заплановано будівництво спірного об`єкту, відповідно до наказу Міністерства культури і туризму України від 20 червня 2008 року № 728/0/16-08 входить до зони охорони пам`яток та центрального історичного ареалу м. Одеси з обмеженим режимним доступом. Разом із тим, поза увагою судів залишилися доводи прокурора, що для отримання дозволу на будівництво заявником надано проект будівництва, який не було погоджено з органом охорони культурної спадщини та без розроблення історико-містобудівного обґрунтування.
Що ж стосується висновків судів, що історико-містобудівне обґрунтування погоджено Мінкультури України за принципом мовчазної згоди, зазначає, що суди невірно застосували частину четверту статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), а саме врахували описову частину судових рішень у справі № 826/16335/17 та дійшли висновку про те, що історико-містобудівне обґрунтування погоджено Мінкультури України. Суди не врахували, що оскаржуваний дозвіл на будівництво СП "Солінг" отримало 02 червня 2017 року - до спливу строку (18 червня 2017 року) отримання погодження Мінкультури України.
У поданому СП "Солінг" на розгляд Мінкультури України історико-містобудівному обґрунтуванні висота будівлі становить 27 м, що є порушенням режиму використання комплексної охоронної зони історичного центру міста Одеси, у зв`язку із чим історико-містобудівне обґрунтування і не було погоджено Мінкультури України (лист № 853/10172-17).
03 травня 2019 року ГО звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення судів, постановлених у цій справі, та ухвалити нове - про задоволення позову.
У касаційній скарзі ГО посилається на доводи аналогічні викладеним у касаційній скарзі Прокурора.
У відзиві на касаційні скарги СП "Солінг" просить залишити їх без задоволення, а судові рішення - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Верховний Суд ухвалами від 30 травня та 19 червня 2019 року відкрив касаційне провадження за касаційними скаргами Прокурора та ГО.
Відповідно до автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23 травня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Рибачук А.І., Стеценко С.Г., справу передано головуючому судді.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
СП "Солінг" є власником будівель та споруд, розташованих по вул. Преображенській, 24, у місті Одесі на підставі договору купівлі-продажу, укладеного з Одеською обласною радою 04 липня 2003 року.
Для обслуговування та експлуатації належних на праві власності будівель і споруд СП "Солінг" отримало в оренду земельну ділянку площею 0,3916 га, розташовану за цією адресою на підставі договору оренди землі, укладеного з Одеською міською радою 23 грудня 2016 року.
Реалізуючи свої наміри щодо будівництва на орендованій земельній ділянці адміністративної будівлі з допоміжними торгівельними приміщеннями та інфраструктурою для відпочинку, СП "Солінг" відповідно до положень статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та пункту 28 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 (далі - Порядок), звернулося до ДАБІ України з заявою про видачу дозволу на виконання будівельних робіт.
За результатами розгляду поданої заяви, ДАБІ України надано дозвіл СП "Солінг" на виконання будівельних робіт № ІУ 115171530330 "Будівництво адміністративної будівлі, з допоміжними торговельними приміщеннями та інфраструктурою для відпочинку за адресою: м. Одеса, Приморський район, вул. Преображенська, 24).
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд переглянув судові рішення у межах касаційної скарги, перевірив повноту встановлення судовими інстанціями фактичних обставин справи, правильність застосування ними норм матеріального і процесуального права і дійшов висновку про таке.
Статтею 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини третьої статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) (в редакції, чинній станом на дату звернення з позовом) суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України.
Наведене відповідає положенню частини четвертої статті 5 КАС (у редакції, чинній станом на дату розгляду справи Верховним Судом), якою передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
З системного аналізу наведених правових норм, суд приходить до висновку, що суб`єкт владних повноважень в адміністративному процесі має право на звернення до суду у порядку та у спосіб, які обмежені повноваженнями, визначеними Конституцією і законами України.
При цьому, Суд зазначає, що, виходячи зі змісту статей 2, 3 КАС, суб`єкт владних повноважень не має прав, у розумінні міри свободи поведінки, а лише наділений законодавцем певними повноваженнями, необхідними для реального виконання завдань та функцій держави, що покладені на нього.
Відповідно до статті 1311 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з частиною другою статті 60 КАС, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за ново виявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державною здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру". <…>. Невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу.
Аналогічні норми передбачені і у статті 53 КАС, у чинній на сьогодні редакції.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.