ПОСТАНОВА
Іменем України
18 липня 2019 року
м. Київ
справа № 368/796/17
адміністративне провадження № К/9901/2482/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Яковенка М. М.,
суддів - Дашутіна І. В., Шишова О. О.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 368/796/17
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Бендюгівської сільської ради Кагарлицького району Київської області, Сільського голови Щербань Ольги Василівни, треті особи: ОСОБА_2, ОСОБА_3 про визнання дій та бездіяльності протиправними, визнання рішень незаконними та скасування,-
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: Мельничук В. П., Ісаєнко Ю. А., Лічевецький І. О.) від 20 грудня 2018 року,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У червні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач, скаржник) звернувся до суду з адміністративним позовом до Бендюгівської сільської ради Кагарлицького району Київської області (далі - відповідач 1), сільського голови Щербань Ольги Василівни (відповідач 2), треті особи: ОСОБА_2, ОСОБА_3, в якому, з урахуванням змінених вимог, просив:
- визнати дії та бездіяльність Відповідачів такими що систематично та неодноразово порушили його права, права третіх осіб, Конституцію України та через ненадання йому та третім особам відповідей на запити про доступ до публічної інформації та на звернення у терміни визначенні Законами України, через надання йому та третім особам не правдивих, не точних, не достовірних, не перевірених відповідей, які порушують права його та права третіх осіб;
- визнати незаконними рішення від 19 грудня 2016 року № 47-1 про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,999 га та від 16 грудня 2017 року № 75 про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,12 га.,
- визнати незаконними та скасувати рішення Бендюгівської сільської ради № 70 від 26 січня 2017 року, № 47/2 від 19 грудня 2016 року.
2. Рішенням Кагарлицького районного суду Київської області від 07 червня 2018 року позов ОСОБА_1 задоволено частково.
Визнано дії та бездіяльність Бендюгівської сільської ради Кагарлицького району Київської області та сільського голови Щербань Ольги Василівни такими, що систематично порушили права ОСОБА_1 у зв`язку з:
наданням неправдивої інформації на запит від 21 листопада 2016 року надати копію посадової інструкції сільського голови і на запит від 21 листопада 2016 року про надання копії присяги секретаря сільської ради; відмовою по двох запитах від 17 лютого 2017 року надати для ознайомлення протокол та прийняті рішення на сесії Бендюгівської сільської ради від 26 січня 2017 року та протоколи засідання депутатських комісій; необґрунтованою відмовою на скаргу від 17 лютого 2017 року; неповідомленням про результати розгляду скарги від 23 березня 2017 року;
незаконними рішеннями від 19 грудня 2016 року № 47-1 про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,999 га та від 16 грудня 2017 року № 75 про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,12 га.
Відмовлено в частині вимог по скаргах ОСОБА_1 про ненадання відповіді на скарги від 18 березня 2017 року і від 19 березня 2017 року, про визнання незаконними та скасування рішень Бендюгівської сільської ради № 70 від 26 січня 2017 року, № 47/2 від 19 грудня 2016 року, по вимогах про визнання дії та бездіяльність Бендюгівської сільської ради Кагарлицького району Київської області та сільського голови Щербань Ольги Василівни такими, що систематично порушили права третіх осіб без самостійних вимог ОСОБА_2 і ОСОБА_3 .
3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року апеляційна скарга сільського голови Бендюгівської сільської ради Кагарлицького району Київської області Щербань Ольги Василівни задоволена.
Рішення Кагарлицького районного суду Київської області від 07 червня 2018 року в частині задоволення позовних вимог про визнання дій та бездіяльності Бендюгівської сільської ради Кагарлицького району Київської області та сільського голови Щербань Ольги Василівни скасовано, та ухвалена нова постанова, якою в задоволенні позовних вимог в цій частині відмовлено.
В іншій частини рішення Кагарлицького районного суду Київської області від 07 червня 2018 року залишено без змін.
4. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанцій, 18 січня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року та ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2018 року, та залишити рішення Кагарлицького районного суду від 07 червня 2018 року в силі. Стягнути на його користь з відповідачів 1928,00 грн. судові витрати по справі.
5. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу справ між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 січня 2019 року у зазначеній адміністративній справі, визначено колегію у склад суддів: Стрелець Т. Г. (суддя - доповідач), судді Білоус О. В., Желтобрюх І. Л..
6. Ухвалою Верховного Суду від 28 січня 2019 року відмовлено у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2018 року про виправлення описки.
7. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 28 січня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою позивача на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року.
8. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року № 710/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Стрелець Т. Г., що унеможливлює її участь у розгляді касаційної скарги.
9. Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 травня 2019 року, визначено склад колегії суддів: Яковенко М. М. - головуючий суддя, Дашутін І. В., Шишов О. О.
10. Ухвалою Верховного Суду від 16 липня 2019 року прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
11. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 21 листопада 2016 року до Бендюгівської сільської ради Кагарлицького району Київської області ОСОБА_1 подано запит на ім`я сільського голови Щербань О . В., у якому він просив надати завірену належним чином копію її посадової інструкції.
12. Сільська рада надала відповідь № 241 від 25 листопада 2016 року, що посадова інструкція сільського голови розроблена для внутрішнього службового користування і не є публічною інформацією.
13. Не погоджуючись з відповіддю сільської ради позивач поштою подав особисто сільському голові Бендюгівської сільської ради скаргу від 18 березня 2017 року (зареєстрована за № Д-141 від 28 березня 2017 року) у якій виклав свою не згоду з відповіддю на запит № 226 і просив: вжити заходів для припинення порушення його прав Бендюгівською сільською радою 7 скликання, надаючи неправдиву інформацію; за надання йому не правдивої відповіді Бендюгівською сільською радою на його запит вжити заходів для притягнення винних осіб до відповідальності передбаченої ст. 212-3 КУпАП; інформацію про вжиті заходи надати письмово.
14. 21 листопада 2016 року за № 230 до сільської ради на ім`я секретаря Бендюгівської сільської ради ОСОБА_10. подано запит, у якому позивач просив надати завірену належним чином копію присяги секретаря сільської ради як посадової особи місцевого самоврядування.
15. Сільська рада надала відповідь № 237 від 25 листопада 2016 року у якій зазначено, що присяга вказаної посадової особи місцевого самоврядування не є публічною інформацією.
16. Не погоджуючись з відповіддю сільської ради позивач поштою подав особисто сільському голові Бендюгівської сільської ради скаргу від 19 березня 2017 року (зареєстровану за № Д-142 від 28.03.2017 року), у якій обґрунтовано виклав свою не згоду з відповіддю і просив вжити заходів для припинення порушення його прав Бендюгівською сільською радою 7 скликання, надаючи йому неправдиву інформацію; за надання йому не правдивої відповіді Бендюгівською сільською радою на його запит вжити заходів для притягнення винних осіб до відповідальності передбаченої ст. 212-3 КУпАП; інформацію про вжиті заходи надати письмово.
17. 17 лютого 2017 року позивач подав до Бендюгівської сільської ради два запита на отримання публічної інформації № 117 та № 118.
18. У запиті № 117 позивач просив надати для ознайомлення протокол та прийняті рішення на сесії Бендюгівської сільської ради 7 скликання, яка відбулася 26 січня 2017 року.
19. У запиті № 118 позивач просив надати для ознайомлення протоколи засідань депутатських комісій, які готували висновки для роботи сесій Бендюгівської сільської ради 7 скликання.
20. Секретар сільської ради ОСОБА_10 відмовилася надати позивачу ознайомитися з запитуваною інформацією.
21. На неправомірні дії та/або бездіяльність секретаря сільської ради ОСОБА_10. позивачем надано скаргу сільському голові Бендюгівської сільської ради Кагарлицького району Київської області за № 27 від 17 лютого 2017 року в якій викладено, що 17 лютого 2017 року до сільської ради позивачем подано два запити за № 117, № 118 в яких позивач просив: надати для ознайомлення протокол та прийняті рішення на сесії Бендюгівської сільської ради 7 скликання, яка відбулася 26 січня 2017 року та надати для ознайомлення протоколи засідань депутатських комісій, які готували висновки для роботи сесій Бендюгівської сільської ради 7 скликання. Секретар сільської ради ОСОБА_10 категорично відмовилася надавати запитувану інформацію. У зв`язку з чим позивач просив вжити заходів для притягнення секретаря Бендюгівської сільської ради ОСОБА_10. до відповідальності згідно чинного законодавства України.
22. Сільською радою надано відповідь № 112 від 14 березня 2017 року за підписом сільського голови Щербань О. В. у якій зазначено що сільська рада не вбачає підстав для притягнення секретаря сільської ради до відповідальності.
23. Не погоджуючись з відповіддю сільської ради позивач поштою сільському голові Бендюгівської сільської ради направив скаргу від 23 березня 2017 року, в якій виклав не згоду з відповіддю сільської ради надану на скаргу № Д-27 і просив надати роз`яснення з посиланням на норми чинного законодавства України чи мала законну підставу секретар Бендюгівської сільської ради Василик О. В. не надати йому для ознайомлення запитувану інформацію у запитах № 117, № 118.
24. Надати роз`яснення з посиланням на норми чинного законодавства України, чому Бендюгівська сільська рада не вбачає підстав для притягнення секретаря Бендюгівської сільської ради ОСОБА_10. до відповідальності, згідно чинного законодавства, за не надання йому ознайомитися з інформацією, яку він просив у запитах для отримання публічної інформації № 117, № 118 від 17 лютого 2017 року.
25. Вжити заходів для притягнення до відповідальності, передбаченої чинним законодавством України, секретаря Бендюгівської сільської ради ОСОБА_10. за не надання йому можливості ознайомитися з запитуваною інформацією, яку він просив у запитах № 117, № 118 від 17 лютого 2017 року. Інформацію надати письмово.
26. Позивач наголошував на тому, що відповідь Бендюгівська сільська рада і сільський голова Щербань О. В. на скаргу позивача від 23 березня 2017 року не надала.
27. Також, 21 листопада 2016 року до Бендюгівської сільської ради позивач подав клопотання, у якому просив надати дозвіл на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства.
28. Бендюгівська сільська рада VII скликання на 13 сесії розглянула клопотання позивача і прийняла рішення від 19 грудня 2016 року № 47/1, яким вирішено відмовити ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 1.999 га, у зв`язку із невідповідністю місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і технічно-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів,затверджених у встановленому законом порядку, зокрема визначена заявником земельна ділянка належить до земель загального користування.
29. 23 грудня 2016 року позивач повторно звернувся до Бендюгівської сільської ради та просив надати дозвіл на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для садівництва.
30. 16 лютого 2017 року Бендюгівська сільська рада 7 скликання на 16 сесії розглянула клопотання позивача і прийняла рішення № 75 від 16 лютого 2017 року, яким вирішила: відмовити ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для садівництва площею 0,12 га, у зв`язку із невідповідністю місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і технічно-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно - територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку, зокрема визначена заявником земельна ділянка належить до земель загального користування.
31. Також позивач вважав, що Бендюгівська сільська рада та сільський голова Бендюгівської сільської ради неодноразово порушували права третіх осіб а саме: гр. ОСОБА_2, яка 17 лютого 2017 року до сільської ради подала скаргу у якій скаржилася на неодноразову відсутність на робочому місці діловода Бендюгівської сільської ради ОСОБА_11 і просила притягнути останню до відповідальності відповідно до Кодексу Законів про працю.
32. Сільська рада надала відповідь за № 110 від 14 березня 2017 року в якій зазначено, що діловод Бендюгівської сільської ради була на робочому місці 17 лютого 2017 року, близько чотирнадцятої години вона поїхала до районного центру.
33. Заява була прийнята своєчасно та зареєстрована секретарем Бендюгівської сільської ради. На основі вище викладеного, Бендюгівська сільська рада не вбачає підстав для притягнення діловода Бендюгівської сільської ради до відповідальності.
34. Вважаючи надану відповідь сільської ради не правдивою та такою що порушує її права, порушує ст. 3, 8, 19, 21, 22, 40, 68 Конституції України, ст. 19 Закону України "Про звернення громадян" ОСОБА_2 особисто сільському голові Щербань О. В., подала скаргу від 21 березня 2017 року в якій виклала не згоду з відповіддю сільської ради № 110 від 14 березня 2017 року і просила надати інформацію у повному обсязі а саме: у яких справах діловод Бендюгівської сільської ради ОСОБА_11 їздила до районного центру.
35. Відповідь Бендюгівська сільська рада та сільській голова Щербань О. В., на скаргу від 23 березня 2017 року не надали.
36. 27 січня 2017 року до сільської ради ОСОБА_2 подала скаргу у якій скаржилася на неодноразову відсутність діловода сільської ради на робочому місці і просила надати інформацію чому 19 грудня 2016 року, 06 січня 2017 року, 26 січня 2017 року на робочому місці відсутня діловод Бендюгівської сільської ради; надати інформацію про вжиті заходи письмово.
37. Сільська рада надала відповідь № 73 від 23 лютого 2017 року у якій зазначено, що 26 січня 2017 року, 06 січня 2017 року діловод була відсутня частково робочого дня, у зв`язку з тим що їздила до районного центру зі звітами. Робота діловодом виконується вчасно та в повному обсязі.
38. Вважаючи надану відповідь сільською радою не правдивою та такою що порушує права, порушує ст. 3, 8, 19, 21, 22, 40, 68 Конституції України, ст. ст. 7, 19, 20 Закону України "Про звернення громадян" ОСОБА_2 особисто сільському голові Щербань О. В. подала скаргу від 20 березня 2017 року, в якій виклала не згоду з відповіддю сільської ради № 73 від 23 лютого 2017 року і просила надати інформацію у повному обсязі з наступних питань:
19 грудня 2016 року які звіти возила діловод до районного центру, з якою метою, до яких установ, скільки часу була відсутня на робочому місці?;
26 січня 2017 року які звіти возила діловод до районного центру, з якою метою, до яких установ, скільки часу була відсутня на робочому місці?,
які звіти возила діловод до районного центру, з якою метою, до яких установ, скільки часу була відсутня на робочому місці?;
надати інформацію хто під час відсутності діловода на робочому місці і виконує роботу діловода, навіть у випадках, коли діловод возить звіти;
за надання мені не повної відповіді на скаргу, прошу вжити заходів для притягнення винних осіб до відповідальності згідно чинного законодавства.
Інформацію за результатами розгляду скарги просив надати письмово.
39. Відповідь Бендюгівська сільська рада і сільський голова Щербань О. В на скаргу від 20 березня 2017 року не надано.
40. Під час проведення 16 сесії 7 скликання Бендюгівської сільської ради 26 січня 2017 року серед запрошених була присутня ОСОБА_2 яка проводила відеозйомку сесії. Декільком депутатам не сподобалося, що проводиться відеозйомка і сільська рада прийняла рішення № 70, яким відповідно до Закону України "Про інформацію" та ст. 307 Цивільного Кодексу України (Захист інтересів фізичної особи при проведенні фото та відеозйомок) сесія ради вирішила заборонити проводити аудіо, відео зйомку сесії Бендюгівської сільської ради 7 скликання.
41. З даним рішенням гр. ОСОБА_2 не згодна, тому що воно незаконне, прийняте з порушенням Регламенту Бендюгівської сільської ради, положення про постійні комісії Бендюгівської сільської ради.
42. 23 грудня 2016 року наступне клопотання до Бендюгівської сільської ради ОСОБА_2. подала у якому просила: Надати дозвіл на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для садівництва.
43. 16 лютого 2017 року Бендюгівська сільська рада 7 скликання на 16 сесії розглянула клопотання ОСОБА_2 і прийняла рішення № 75 від 16 лютого 2017 року, яким вирішила відмовити ОСОБА_2 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для садівництва площею 0,12 га у зв`язку із невідповідністю місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і належить до земель загального користування.
44. Також, Бендюгівська сільська рада та сільський голова Бендюгівської сільської ради неодноразово порушили права третіх осіб а саме: гр. ОСОБА_3 який 17 лютого 2017 року № 112 до Бендюгівської сільської ради подав запит на отримання публічної інформації, у якому він просив надати завірену належним чином копії протоколу, проектів рішень та рішень сесії Бендюгівської сільської ради 7 скликання від 16 лютого 2017 року.
45. Бендюгівська сільська рада надала відповідь № 58 від 22 лютого 2017 року, у якій зазначалося, що на його запити на отримання публічної інформації від 17 лютого 2017 року вх. №№ 111, 112, 113, 114, Бендюгівська сільська рада повідомляє, що розгляд його запиту буде продовжено до 20 робочих днів у зв`язку з великим обсягом запитів на публічну інформацію.
46. Наступну відповідь № 115 Бендюгівська сільська рада датувала 14 березня 2017 року, якою повідомлено, що на його запит на отримання публічної інформації від 17 лютого 2017 року направлено копію протоколу, рішень та проектів рішень сесії Бендюгівської сільської ради 7 скликання від 16 лютого 2017 року.
47. Не погоджуючись з порушенням своїх прав та чинного законодавства України ОСОБА_3 особисто сільському голові поштою подав скаргу від 21 березня 2107 року у якій виклав не згоду з порушенням своїх прав та законів України Бендюгівської сільської ради і просив вжити заходів для припинення порушення прав через не своєчасне надання відповідей на запити про доступ до публічної інформації.
48. За надання відповіді на запит з суттєвим порушенням термінів, визначених Законом України "Про доступ до публічної інформації", вжити заходів для притягнення винних осіб до відповідальності, передбаченої чинним законодавством.
49. Також, поштою до Бендюгівської сільської ради ОСОБА_3 подав клопотання від 26 листопада 2016 року, у якому просив надати дозвіл на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства.
50. 19 грудня 2016 року Бендюгівська сільська рада 7 скликання на 13 сесії розглянула клопотання і прийняла рішення № 47/3 від 19 грудня 2016 року, яким вирішено відмовити у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 0,199 га у зв`язку із невідповідністю місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і технічно-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку, зокрема визначена заявником земельна ділянка належить до земель загального користування.
51. У зазначеному рішенні № 47/3 сільська рада наголошує, що ОСОБА_3 у графічних матеріалах доданих до клопотання зазначив земельну ділянку яка належить до земель загального користування та використовується громадою села Бендюгівка, як громадські пасовища.
52. 23 грудня 2016 року ОСОБА_3 звернувся з клопотанням до Бендюгівської сільської ради, у якому просив надати дозвіл на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства.
53. 16 лютого 2017 року Бендюгівська сільська рада на сесії розглянула клопотання і прийняла рішення № 78, яким вирішила відмовити ОСОБА_3 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 0,199 га у зв`язку із невідповідністю місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і технічно-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку, зокрема визначена заявником земельна ділянка належить до земель загального користування.
IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ