ПОСТАНОВА
Іменем України
16 липня 2019 року
м.Київ
справа №826/15548/17
провадження №К/9901/56610/18, К/9901/57485/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційними скаргами Заступника прокурора Харківської області і Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.03.2018 (суддя Кармазін О.А.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 20.06.2018 (головуючий суддя Ключкович В.Є., судді Губська О.А., Троян Н.М.)
у справі № 826/15548/17
за позовом Заступника керівника Харківської місцевої прокуратури № 2 в інтересах держави
до Державної архітектурно-будівельної інспекції України
треті особи: ОСОБА_1, Департамент містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації
про скасування дозволу на виконання будівельних робіт,
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. У листопаді 2017 року Заступник керівника Харківської місцевої прокуратури № 2 звернувся в інтересах держави до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, за участю третіх осіб: ОСОБА_1, Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації, в якій просив суд скасувати дозвіл на виконання будівельних робіт від 23.02.2016 № ІУ 114160541036, а саме: "Реконструкція мансардного поверху АДРЕСА_1 ".
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що житловий будинок по АДРЕСА_1 є пам`ятником архітектури місцевого значення, прийнятий на облік рішенням виконавчого комітету Харківської обласної ради народних депутатів від 30.04.1980 №334, охоронний №110.
Державна архітектурно-будівельна інспекція України 23.02.2016 надала громадянину ОСОБА_1, який набув право власності на квартири НОМЕР_1 у вищевказаному будинку, дозвіл на виконання будівельних робіт - реконструкцію мансардного поверху АДРЕСА_1
Харківська місцева прокуратура № 2 вважає відповідний дозвіл протиправним, вказуючи, що житловий будинок знаходиться під охороною держави, реконструкція спірного об`єкту знижує його культурну цінність, а також відзначає, що дозвіл мало бути отримано від Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації, а не Державної архітектурно-будівельної інспекції України.
Відповідач з позовними вимогами не погоджується, зазначає, що Державною архітектурно-будівельною інспекцією України рішення про видачу дозволу було прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та Законами України.
ОСОБА_1 з позовними вимогами не погоджується, вважає, що прокурором не доведено суду факту відсутності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у даних правовідносинах. Також Харківською обласною державною адміністрацією було погоджено реставраційне завдання на розробку науково-проектної документації у 2012 році, проект реконструкції мансардного поверху у 2014 році, історико-містобудівне обґрунтування.
Департамент містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації підтримує позовні вимоги та вважає їх правомірними.
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.03.2018 у справі №826/15548/17 у задоволенні позову відмовлено у повному обсязі.
4. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 20.06.2018 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.03.2018 у справі №826/15548/17 залишено без змін.
5. Заступник прокурора Харківської області та Департамент містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації з постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 20.06.2018 і рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.03.2018 у справі №826/15548/17 не погодилися, тому звернулися до Верховного суду з касаційними скаргами, в яких посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права та неповне з`ясування всіх обставин справи, просять суд скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.03.2018 і постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 20.06.2018 у справі №826/15548/17 та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов.
6. Ухвалами Верховного Суду від 26.07.2018 і 11.09.2018 (головуючий суддя Гімон М.М., судді Бучик А.Ю., Мороз Л.Л.) відкрито касаційні провадження у справі №826/15548/17.
У зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати головуючого судді Гімона М.М., на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду, було проведено повторний автоматизований розподіл справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Єзерова А.А., суддів Рибачука А.І., Тацій Л.В.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_1 належить на праві власності квартири АДРЕСА_4
8. 10.02.2016 ОСОБА_1 звернувся до Державної архітектурно-будівельної інспекції України із заявою відповідно до ст. 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" про видачу дозволу на виконання будівельних робіт "Реконструкція мансардного поверху (квартир АДРЕСА_1 поштова будівельна адреса: АДРЕСА_1 на реконструкцію IV категорії складності".
9. Державною архітектурно-будівельною інспекцією України 23.02.2016 надано громадянину ОСОБА_1 дозвіл від 23.02.2016 № ІУ 114160541036 на виконання будівельних робіт, а саме: "Реконструкція мансардного поверху АДРЕСА_1 ".
10. Харківською місцевою прокуратурою №2 за фактом можливого пошкодження невстановленими особами об`єкту культурної спадщини - будинку по АДРЕСА_1 здійснюється процесуальне керівництво у кримінальному провадженні №42017221080000136 за ч. 2 ст. 298 КК України. Відомості до ЄДРСР внесені за результатами виявлення публікації в соціальній мережі "Фейсбук", у якій йдеться про те, що громадянином ОСОБА_1 ведеться незаконна реконструкція мансардного поверху житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 .
11 . Під час досудового розслідування встановлено, що житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1 є пам`яткою архітектури місцевого значення, прийнятою на облік рішенням виконавчого комітету Харківської обласної ради народних депутатів від 30.04.1980 №334, охоронний номер 110.
12. Вважаючи дії Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо реєстрації дозволу на виконання будівельних робіт від 23.02.2016 № ІУ 114160541036 протиправними, заступник керівника Харківської місцевої прокуратури №2 в інтересах держави звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
13. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, Окружний адміністративний суд міста Києва, з яким погодився і Київський апеляційний адміністративний суд, виходив з того, що станом на час видачі дозволу діяли правила, відповідно до яких Інспекція як орган влади мала право безпосередньо виконувати функції щодо видачі дозволів та Інспекцією підлягав до розгляду вичерпний пакет документів, визначений Законом та наданий заявником. Відповідач, своєю чергою, не мав повноважень щодо витребування додаткових документів, і прокурором не доведено, що в межах наданих Інспекції документів, був відсутній встановлений Законом перелік документів чи того, що в поданих документах містились недостовірні відомості, як і не доведено невідповідності поданих документів вимогам законодавства, а відтак не доведено наявності у відповідача підстав для відмови у видачі дозволу, враховуючи те, що надання документів, визначених ч. 1 ст. 26 Закону України "Про охорону культурної спадщини", ч. 3 ст. 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" не передбачено.
14. Також суди попередніх інстанцій виходили з того, що спірний об`єкт був відсутній у Державному реєстрі нерухомих пам`яток України станом на час видачі відповідачем дозволу, а відтак на нього не поширювались вимоги ст. 26 Закону України "Про охорону культурної спадщини" (в редакції на час видачі оспорюваного дозволу) щодо необхідності отримання дозволу.
15. Крім того, місцевий адміністративний суд у своєму рішенні вказав, що із набранням чинності Законом України від 17.01.2017 № 1817-VIII, із ч. 6 ст. 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" виключена норма, яка передбачала повноваження суду на анулювання дозволу, що виключає можливість прийняття судом рішення про анулювання дозволу. У випадках, передбачених п. 6 ст. 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" Інспекція самостійно приймає рішення і суд не може перебирати на себе функції Інспекції, оскільки б це суперечило принципу поділу державної влади.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ
16. Касаційна скарга Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації мотивована порушенням адміністративними судами норм матеріального і процесуального права, зокрема, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку стосовно того, що позовні вимоги не підлягають задоволенню через відсутність документів, які б свідчили про приналежність об`єкту будівництва до пам`ятки архітектури місцевого значення відповідно до вимог Закону України "Про охорону культурної спадщини", оскільки приналежність об`єкту за адресою: АДРЕСА_1 до пам`ятки місцевого значення свідчить інформація з офіційного сайту Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації, яка містить перелік пам`яток об`єктів культурної спадщини національного та місцевого значення пам`яток архітектури, містобудування, садово-паркового мистецтва, ландшафтних, науки і техніки м. Харкова. Доступ до вищевказаного Переліку є відкритим, а отже, Державна архітектурно-будівельна інспекція України мала можливість перевірити чи належить будинок по АДРЕСА_1 до пам`яток культурної спадщини.
Також у касаційній скарзі зазначено, що вказаний об`єкт хоч і не занесений до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, але відповідно до п. 3 розділу X "Прикінцеві положення" Закону України "Про охорону культурної спадщини" має статус пам`ятки та, відповідно, перебуває під охороною держави.
17. На думку Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації дозвіл на проведення робіт на пам`ятках архітектури видається відповідно до Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" та Закону України "Про охорону культурної спадщини" саме Департаментом через Центр надання адміністративних послуг м. Харкова, але звернень від ОСОБА_1 про надання дозволу на проведення робіт в межах мансардного поверху (квартир НОМЕР_2, НОМЕР_3) по АДРЕСА_1 до Центру надання адміністративних послуг не надходило.
18. Департамент містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що питання щодо анулювання відповідного дозволу має розглядатись Інспекцією, а не в судовому порядку, з посиланням на ч. 4 ст. 37 Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності".
19. У касаційній скарзі заступника прокурора Харківської області наголошено, що для зміни зовнішнього вигляду будівлі, яка є пам`яткою місцевого значення та знаходиться за адресою: м. Харків, вул. Пушкінська, 19, необхідно отримати відповідний дозвіл органу виконавчої влади, до компетенції якого віднесене таке питання - Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації.
20. На думку прокурора, висновок суду апеляційної інстанції та посилання судом на проект "Реконструкція мансардного поверху (квартир №НОМЕР_2, НОМЕР_3) по АДРЕСА_1" 2014 року, погоджений Харківською обласною державною адміністрацією (Департамент містобудування та архітектури) не ґрунтується на нормах закону та є припущенням, а також не є належним доказом відповідно до ст. 73 КАС України, оскільки законодавцем не врегульовано питання, яким саме чином мав видаватися дозвіл (його форма) на реконструкцію (консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування пам`яток місцевого значення) органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, враховуючи, що у ст. 27 Закону України "Про охорону культурної спадщини" зазначено, що такий видається на підставі погодженої з ними науково-проектної документації. При цьому, у ОСОБА_1 не має відповідного дозволу компетентного державного органу охорони культурної спадщини на проведення будівельних робіт на об`єкті культурної спадщини.
21. Позивач у касаційній скарзі зазначає, що реконструкцію проведено державою за бюджетні кошти ще у 2013 році, таким чином повторне проведення будівельних робіт у Будинку, який побудований у 1907 році та належить до пам`яток архітектури місцевого значення, є недоцільним та його властивості як пам`ятки архітектури може бути втрачено через проведення будівельних робіт ОСОБА_1 .
22. Заступник прокурора Харківської області вважає, що законодавство у галузі містобудівної діяльності та пам`ятко-охоронне законодавство регулюють різні правовідносини. Дозвіл ДАБІ на виконання будівельних робіт з реконструкції видавався (станом на 2016 рік) на підставі Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядку №466, а видача дозволу на проведення робіт на пам`ятках місцевого значення (у даному випадку, на реабілітацію мансардного поверху) регулюється Законом України "Про охорону культурної спадщини". Таким чином, ОСОБА_1 не мав прав приступати до виконання робіт без наявності обох дозволів, а будівельні роботи на мансардному поверсі є самочинним будівництвом у розумінні ч.1 ст.376 ЦК України, оскільки здійснюються без належного дозволу.
23. У касаційній скарзі вказано, що судами попередніх інстанцій помилково не було враховано, що житловий будинок по АДРЕСА_1 є пам`ятником архітектури місцевого значення, прийнятий на облік рішенням виконавчого комітету Харківської обласної ради народних депутатів від 30.04.1980 №334, охоронний № 110, на теперішній час дане рішення не скасовано, та відповідно до п. 3 розділу X "Прикінцеві положення" Закону України "Про охорону культурної спадщини" будівлю визнано пам`яткою.
24. Також заступник прокурора Харківської області у своїй скарзі дійшов висновку стосовно того, що право на звернення до суду із даним предметом спору гарантують і передбачають як норми Кодексу адміністративного судочинства України так і норми Конституції України, Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", що спростовує, на його думку, висновки судів попередніх інстанцій про відсутність у суду повноважень на анулювання спірного дозволу.
V. ЗАПЕРЕЧЕННЯ НА КАСАЦІЙНІ СКАРГИ
25. До Верховного Суду надійшли відзиви відповідача на касаційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації та на касаційну скаргу прокуратури Харківської області, в яких Державна архітектурно-будівельна інспекція України касаційні скарги прокуратури і Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації залишити без задоволення, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.03.2018 і постанову у справі №826/15548/17 - без змін.
У відзивах відповідач погоджується з висновками місцевого та апеляційного адміністративного судів, а також посилається на те, що позивачем і Департаментом містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації визнавалась правомірність виданого дозволу на виконання будівельних робіт, тому такі обставини не підлягають доказуванню у суді касаційної інстанції на підставі ч. 1 ст. 78 КАС України.
26. ОСОБА_1 також направив до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації, а також відзив на касаційну скаргу Заступника прокурора Харківської області, в яких просив залишити судові рішення у даній справі без змін, а касаційні скарги без задоволення.
Зокрема, у відзивах ОСОБА_1 звертає увагу суду, що прокурор посилається на Положення про Департамент містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації від 06.12.2016 № 571, але таке положення було прийнято пізніше, ніж видано спірний дозвіл (23.02.2016), тому відповідне положення не може бути належним доказом у справі у розумінні ст. 73 КАС України.
На думку ОСОБА_1, інформація з офіційного сайту Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації є недопустимим доказом у розумінні ч. 2 ст. 74 КАС України.
VІ. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
27. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.