ПОСТАНОВА
Іменем України
15 липня 2019 року
м. Київ
справа №140/2320/18
провадження №К/9901/14832/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою Державного підприємства "Волиньторф" на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.04.2019 (головуючий суддя Матковська З.М., судді Бруновська Н.В., Затолочний В.С.) у справі №140/2320/18 за позовом Державного підприємства "Волиньторф" до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області про визнання дій протиправними,
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. У листопаді 2018 року Державне підприємство "Волиньторф" звернулось до Волинського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області, в якій просило суд (з урахуванням уточнень від 26.11.2018) визнати протиправними дії старшого інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Ківерцівському, Маневицькому, Рожищенському районах ОСОБА_1, щодо проведення перевірки в цілому.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що Державному підприємству "Волиньторф" не було відомо про проведення перевірки відповідачем, на адресу підприємства не надходило жодного повідомлення про проведення перевірки, його не було внесено до плану перевірки на 2018 рік, а старший інспектор ОСОБА_1. не вніс жодного запису до журналу реєстрації перевірок на підприємстві позивача. Також позивач посилається на те, що старший інспектор ОСОБА_1. не пред`явив директору підприємства позивача посвідчення на підтвердження своїх повноважень. Акт перевірки складено старшим інспектором ОСОБА_1 з порушенням строків, визначених ч. 6 ст. 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Відповідач з позовними вимогами не погоджується, зазначає, що перевірка була проведена на підставі наказу від 05.10.2018 №468-ДК за результатами розгляду листа Волинської обласної державної адміністрації від 28.09.2018 №6771/46/2-18. Зазначення в повідомленні від 30.10.2018 №468-дк/0091/04/01-18 дати проведення перевірки 26.06.2018, відповідач вказує, що це є опискою, а датою складання є 26.10.2018.
3. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 11.01.2019 у справі №140/2320/18 адміністративний позов задоволено повністю, визнано протиправними дії старшого інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Ківерцівському, Маневицькому, Рожищенському районах ОСОБА_1 щодо проведення перевірки в цілому.
4. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.04.2019 рішення Волинського окружного адміністративного суду від 11.01.2019 у справі №140/2320/18 скасовано, прийнято нове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено.
5. Державне підприємство "Волиньторф" з постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.04.2019 не погодилось, тому звернулось до Верховного суду з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення апеляційним адміністративним судом норм матеріального і процесуального права та неповне з`ясування всіх обставин справи, просить суд скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.04.2019 у справі №140/2320/18 та залишити в силі рішення Волинського окружного адміністративного суду від 11.01.2019 у справі №140/2320/18 про визнання дій протиправними, а також стягнути з відповідача на користь позивача судовий збір.
6. Ухвалою Верховного Суду від 28.05.2019 відкрито касаційне провадження у справі №140/2320/18. Ухвалою Верховного Суду від 12.07.2019 призначено розгляд справи у попередньому судовому засіданні на 15.07.2019.
7. 19.06.2019 від Головного управління Держгеокадастру у Волинській області надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому останнє просить суд у задоволенні касаційної скарги відмовити, а постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.04.2019 залишити без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 02.10.2018 до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області надійшов лист Волинської обласної державної адміністрації від 28.09.2018 №6771/46/2-18 щодо припинення незаконної діяльності Державного підприємства "Волиньторф".
9. За результатами розгляду даного листа Головним управлінням Держгеокадастру у Волинській області було видано наказ від 05.10.2018 №468-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності", яким наказано здійснити проведення перевірки використання земельних ділянок, які розташовані за межами населених пунктів Прилісненської ОТГ Маневицького району Волинської області, кадастрові номери земельних ділянок: 0723682800:03:002:0186 (площа 8,6998 га), 0723682000:02:002:0305 (площа 45,5 га), 0723685500:02:002:00337 (площа 56,4996 га), 0723682800:03:002:0188 .
Перевірку у термін з 08.10.2018 по 29.10.2018 доручено провести старшому державному інспектору у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Ківерцівському, Маневицькому, Рожищенському районах ОСОБА_1 та державному інспектору у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Ківерцівському, Маневицькому, Рожищенському районах Бернацькому А.С.
10. 26.10.2018 старшим державним інспектором ОСОБА_1 проведено перевірку та складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом перевірки - земельної ділянки від 26.10.20218 №468-дк/514/АП/09/01-18.
В Акті, зокрема, зазначено, що Державним підприємством "Волиньторф" проведено без отримання спеціального дозволу підготовчі роботи для промислового видобутку торфу, здійснено розчищення від чагарникової рослинності та прокладені меліоративні (водовідвідні) канали на частині земельної ділянки (кадастровий номер 0723682200:06:002:0280 ) орієнтовною площею 2 га. Дані роботи проведені із зняттям та перенесенням грунтового покриву. Також в Акті зазначено, що на частині земельної ділянки (кадастровий номер 0723682000:02:002:0305 ) орієнтовною площею 8 га Державним підприємством "Волиньторф" проводились роботи по промисловому видобутку торфу.
При цьому, будь-які рішення органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування про надання Державному підприємству "Волиньторф" відсутні.
11. Державним інспектором складено акти обстеження земельних ділянок від 26.10.2018 за №468-дк/338/АО/10/01-18, №468-дк/339/АО/10/01-18, 468-дк/340/АО/10/01-18, 468-дк/341/АО/10/01-18.
12. 30.10.2018 державним інспектором директору Державного підприємства "Волиньторф" надіслано повідомлення про виклик для надання пояснень у зв`язку з виявленими порушеннями земельного законодавства №468-дк/0091/04/01-18. Дане повідомлення надіслане рекомендованим листом з повідомленням про вручення і отримане адресатом 03.11.2018. На вказану у листі дату та час директор Державного підприємства "Волиньторф" до державного інспектора, який проводив перевірку, не з`явився.
13. Позивач, вважаючи дії старшого державного інспектора ОСОБА_1 щодо проведення вказаної перевірки протиправними, звернувся до суду із відповідним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
14. Задовольняючи позовні вимоги, Волинський окружний адміністративний суд виходив з того, що на час винесення спірного наказу та проведення перевірки, законодавцем не було розроблено та затверджено окрему процедуру та новий порядок здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб`єктами господарювання вимог земельного законодавства, тому ці питання врегульовані виключно нормами Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Суд першої інстанції встановив, що відповідачем в ході здійснення перевірки було допущено порушення приписів ст. ст. 5, 6, 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
15. Восьмий апеляційний адміністративний суд з висновками місцевого адміністративного суду не погодився та зазначив у оскаржуваній постанові, що Держгеокадастр та його територіальні органи не відноситься до перелічених у ч. 2 ст. 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" органів, а тому висновки суду першої інстанції про те, що відповідачем недотримано вимоги вказаного Закону є безпідставними. Спірні правовідносини вирішуються у рамках Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", який є спеціальним.
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що об`єктом перевірки в даному випадку являлись земельні ділянки, а не господарська діяльність позивача і підстав для задоволення позовних вимог немає, оскільки діяльність відповідача узгоджувалась з нормами Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель".
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
16. Касаційна скарга мотивована порушенням апеляційним адміністративним судом норм матеріального і процесуального права, зокрема, не було враховано, що Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" і Закону України Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" не є взаємовиключними, а мають застосовуватись у сукупності.
17. На думку скаржника, судом апеляційної інстанції не встановлено, що акти обстеження земельних ділянок від 28.10.2018 №468-ДК/338/АО/10/01-18, № 468-ДК/339/АО/10/01-18 складені за формою, визначеною у додатку 4 Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб`єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19.02.2013 № 104, який втратив чинність.
18. Також скаржник вважає, що лише протокол про адміністративне правопорушення, а не акт перевірки є підставою для розгляду справи, винесення постанови про притягнення особи до адміністративної відповідальності на підставі ст.ст. 256, 268, 283 Кодексу України про адміністративні правопорушення, розділу ІІІ Інструкції з оформлення державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням і охороною земель і дотриманням вимог законодавства про охорону земель матеріалів про адміністративні правопорушення, затвердженою наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19.01.2017 №6.
19. У відзиві на касаційну скаргу відповідач посилається на те, що особливості та обмеження перевірок визначені у вищезазначеному законі не відносяться до перевірок земель Держгеокадастром та його територіальними органами, оскільки такі обмеження стосуються лише до застосування Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Таким чином, Держгеокадастр та його територіальні органи не відноситься до перелічених у ч. 4 ст.2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" органів, а тому доводи позивача в позовній заяві та висновок суду першої інстанції щодо недотримання Головним управлінням вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" є безпідставними.
20. Відповідач наголошує, що контроль за використанням та охорона земель є прямим обов`язком Держгеокадастру та його територіальних органів, одна з законодавчо встановлених форм здійснення контролю є перевірка земельної ділянки. Законодавством визначено повноваження державного інспектора в рамках проведення перевірки земельної ділянки. З метою належного виконання вищезазначених обов`язків Головним управлінням прийнято наказ стосовно здійснення контролю за дотриманням земельного законодавства та проведено відповідні заходи. В даному випадку здійснювалась перевірка об`єкту - земельної ділянки, а не суб`єкта господарювання у розумінні дій норм Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Таким чином, Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" є спеціальним нормативно-правовим актом який врегульовує, зокрема покладену на Держгеокадастр та його територіальні органи функцію контролю за використанням та охороною земель.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
22. Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Згідно з ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
23. За нормами ч. 1 та 2 ст. 2 Земельного кодексу України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
У відповідності до ст. 187 Земельного кодексу України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України. Приписами ст. 188 Земельного кодексу України визначено, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
За вимогами постанови Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 № 482 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.
Відповідно до пп. 25-1 п. 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15, Держгекадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності.
Згідно з положенням, копія якого наявна в матеріалах справи, Головне управління Держгеокадастру наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. При цьому об`єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.
Структурним підрозділом Головного управління є Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокдастру у Волинській області.
24. Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" від 19.06.2003 № 963-IV, який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.