П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
25 червня 2019 року
м. Київ
Справа № 9901/460/18
Провадження № 11-1232заі18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Князєва В. С.,
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
за участю:
секретаря судового засідання - Ключник А. Ю.,
учасників справи:
позивача - ОСОБА_1,
представника відповідача - Бороха С. І.,
третіх осіб - ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5,
розглянула в судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_6 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача: ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_2, ОСОБА_13, ОСОБА_3, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_4, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_5, ОСОБА_18, про визнання протиправними та нечинними положень Регламенту Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія)
за апеляційною скаргою ВККС на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 вересня 2018 року (судді Коваленко Н. В., Анцупова Т. О., Гімон М. М., Стародуб О. П., Кравчук В. М.),
УСТАНОВИЛА:
У березні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВККС про визнання протиправними та нечинними підпунктів 4.10.1 - 4.10.3, 4.10.5, 4.10.6 пункту 4.10 Регламенту Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, затвердженого рішенням ВККС від 13 жовтня 2016 року № 81/зп-16 (далі - Регламент ВККС, Регламент), з урахуванням змін, внесених рішенням ВККС від 29 грудня 2017 року № 140/зп-17.
Позов мотивовано тим, що 29 грудня 2017 року Комісією прийнято рішення № 140/зп-17, яким внесені зміни до Регламенту ВККС, зокрема, доповнено пункт 4.10 під назвою "Порядок розгляду Комісією інформації щодо судді (кандидата на посаду судді), висновку про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності, наданих Громадською радою доброчесності", який складається з 11 підпунктів. На думку позивача, підпункти 4.10.1 - 4.10.3, 4.10.5, 4.10.6 пункту 4.10 Регламенту ВККС суперечать вимогам статті 19 Конституції України, статті 87, частини першої статті 88, частин третьої та четвертої статті 92, статті 93, частини восьмої статті 98 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VІІІ "Про судоустрій і статус суддів" (далі - Закон № 1402-VІІІ).
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 18 вересня 2018 року позовні вимоги ОСОБА_1 до ВККС, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача: ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12, ОСОБА_2 , ОСОБА_13 , ОСОБА_3 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_4 , ОСОБА_16, ОСОБА_17 , ОСОБА_5 , ОСОБА_18 , про визнання протиправними та нечинними положень Регламенту ВККС - задовольнив частково. Визнав протиправним та скасував рішення Комісії від 29 грудня 2017 року № 140/зп-17 щодо внесення змін до Регламенту ВККС, в частині підпунктів 4.10.2, 4.10.3, 4.10.6 пункту 4.10 з моменту набрання рішенням суду законної сили. В іншій частині позовних вимог відмовив.
За висновком суду, при внесенні до Регламенту підпункту 4.10.2 пункту 4.10 відповідач не врахував, що у Громадської ради доброчесності (далі - ГРД, Рада) немає повноважень на отримання контактних даних суддів (кандидатів на посади суддів), що унеможливлює налагодження зв`язку ГРД з ними та відповідно ознайомлення їх з висновком/інформацією.
Суд зазначив, що в підпункті 4.10.3 пункту 4.10 Регламенту відповідач фактично наділяє себе повноваженням, яке не передбачено Законом № 1402-VІІІ, зокрема, надає собі право залишати без розгляду інформацію або висновок, які були надані ГРД. Однак положеннями зазначеного Закону не передбачено право ВККС приймати рішення про залишення без розгляду інформації або висновку, які були надані Радою, як і не передбачено право не досліджувати відповідні документи.
Суд також погодився з доводами позивача про те, що наявність будь-яких рішень про надання повноважень члену ГРД на участь в засіданні ВККС положеннями Закону № 1402-VІІІне передбачена. Пунктом 4 частини шостої статті 87 цього Закону та статтею 24 Регламенту Громадської ради доброчесноті схваленого її рішенням від 23 листопада 2016 року № 1/2016 (далі - Регламент ГРД), на яку посилається відповідач, передбачений порядок визначення уповноваженого представника (представників) ГРД для участі у засіданнях ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання суддів (підпункт 4.10.6).
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, ВККС подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати це рішення та прийняти нове, яким відмовити ОСОБА_1 у задоволенні його позовних вимог.
Відповідач вважає, що висновки суду про наявність у ОСОБА_1 права звернення з цим позовом до суду є помилковими, оскільки його статус як члена ГРД та наявність у нього процесуальної дієздатності самі по собі не створюють підстав для звернення до суду з цим позовом і не характеризують його як належного позивача у цій справі.
Комісія зазначає, що суд на порушення положення статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) вдався до з`ясування механізму взаємодії між Комісією та ГРД та не встановив, які права ОСОБА_1 були порушені, чи існує причинно-наслідковий зв`язок між внесеними Комісією змінами до Регламенту ВККС як державного органу суддівського врядування і громадянськими правами ОСОБА_1 та яким чином скасування положень Регламенту ВККС відновить чи сприятиме відновленню його прав.
ВККС стверджує, що судом не визначено, які саме норми права були порушені Комісією у процесі здійснення своїх повноважень (відповідно до положень статей 85, 87, 88, 93, 101 Закону № 1402-VІІІ) при внесенні змін до Регламенту ВККС.
Відповідач вважає, що суд, скасувавши підпункт 4.10.2 пункту 4.10 Регламенту ВККС, яким передбачено, що суддя (кандидат на посаду судді) має бути ознайомлений Радою з інформацією, що може свідчити про невідповідність його критеріям професійної етики та доброчесності (далі - інформація негативного характеру), або висновком та має право надати ГРД відповідні пояснення,безпідставно прирівняв висновок ГРД до звичайного повідомлення особи чи громадської організації про суддю (кандидата на посаду судді), зводячи роботу цього органу до формального збору та фіксування будь-якої інформації, що стосується судді (кандидата на посаду судді).
Комісія також не погоджується із рішенням суду про скасування підпункту 4.10.3 пункту 4.10 Регламенту ВККС. Вважає, що суд, не врахувавши положення статті 92 Закону № 1402-VІІІ, якою передбачено повноваження Комісії встановлювати порядок своєї роботи, який визначається Регламентом ВККС, безпідставно дійшовши висновку, що Комісія не має права залишати висновки, надані ГРД, без розгляду, не наділена правом не досліджувати такі документи та повинна включити їх до матеріалів суддівського досьє (досьє кандидата на посаду судді), незалежно від їх змісту, оформлення та ідентифікації як документа.
ВККС вважає безпідставним рішення суду про скасування підпункту 4.10.6 пункту 4.10 Регламенту Комісії, оскільки, за висновком суду, наявність будь-яких рішень про надання повноважень члену ГРД на участь в засіданні Комісії положеннями Закону № 1402-VІІІ не передбачена, а передбачений порядок визначення уповноваженого представника ГРД для участі в засіданні ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання суддів. Відповідач вважає, що такий висновок суду є нелогічним та містить суперечності в аргументації, бо суд, встановивши, що порядок визначення представника ГРД для участі в засіданнях ВККС існує, вказавши на відповідні положення нормативно-правових актів, поряд із цим дійшов висновку, що положеннями Закону № 1402-VІІІ не передбачено будь-яких рішень про надання повноважень члену ГРД на участь у засіданнях Комісії.
ВККС в апеляційній скарзі наводить доводи про те, що Комісія при ухваленні рішення про внесення змін до Регламенту Комісії дотрималась визначених Законом № 1402-VІІІ та цим Регламентом процедури внесення змін, а внесені зміни є обґрунтованими та необхідними для ефективної діяльності Комісії як державного органу суддівського врядування щодо здійснення процедури кваліфікаційного оцінювання суддів. Однак суд залишив поза увагою такі аргументи відповідача.
У додаткових поясненнях до апеляційної скарги ВККС зазначає, що суд розглянув справу лише в частині оцінки правомірності ухваленого Комісією рішення від 29 грудня 2017 року № 140/зп-17 "Про внесення змін до Регламенту Комісії", а не правомірності положень Регламенту в цілому у системному зв`язку з іншими нормами цього Регламенту. Таким чином, суд не погодився з визначенням Регламенту ВККС як нормативно-правового акта та надав оцінку рішенню ВККС про внесення змін до Регламенту як акта ненормативного характеру.
Комісія вважає, що суд у такий спосіб вийшов за межі позовних вимог, які були заявлені позивачем, оскільки відповідно до позову судовому розгляду підлягав Регламент ВККС в цілому, який є нормативно-правовим актом, оскаржувати який ОСОБА_1 не має повноважень, бо як самостійний член ГРД не є учасником правовідносин, пов`язаних із кваліфікаційним оцінюванням суддів, на відміну від ГРД.
У судовому засіданні відповідач підтримав апеляційну скаргу, надав пояснення, аналогічні наведеним у зазначеному процесуальному документі доводам.
Натомість позивач і треті особи - ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 та ОСОБА_5 у судовому засіданні просили залишити апеляційну скаргу ВККС без задоволення.
Дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи, заслухавши в судовому засіданні учасників справи, Велика Палата Верховного Суду, перевіривши обґрунтованість рішення суду попередньої інстанції в межах наведених в апеляційні скарзі доводів, дійшла висновку, що скарга не підлягає задоволенню з таких міркувань.
Як установив суд першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, 29 грудня 2017 року ВККС прийняла рішення № 140/зп-17, яким внесла зміни до Регламенту ВККС.
Цим рішенням Регламент, зокрема, доповнено пунктом 4.10 під назвою "Порядок розгляду Комісією інформації щодо судді (кандидата на посаду судді), висновку про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності, наданих Громадською радою доброчесності", який складається з 11 підпунктів:
4.10.1. Інформація щодо судді (кандидата на посаду судді) (далі - інформація) або висновок про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності (далі - висновок) надається до Комісії Радою не пізніше ніж за 10 робочих днів до визначеної Комісією дати засідання з проведення співбесіди стосовно такого судді (кандидата на посаду судді) (далі - співбесіда). Інформація або висновок подаються до Комісії у паперовій або електронній формі безпосередньо чи за допомогою засобів зв`язку, які забезпечують фіксацію подання документів. Приймання Комісією інформації або висновку завершується о 18 год. 00 хв. (о 24 год. 00 хв. у разі направлення електронною поштою) дня, який передує першому з 10 робочих днів до визначеної Комісією дати проведення співбесіди. Інформація або висновок вважаються поданими, якщо отримані Комісією у строк, визначений абзацом третім цього пункту. У разі недотримання ГРД строку, визначеного абзацом третім цього пункту, питання щодо розгляду матеріалів, вирішується Комісією у складі колегії під час проведення засідання, про що ухвалюється протокольне рішення. Висновок, що надійшов після початку засідання з проведення співбесіди, Комісією не розглядається.
4.10.2. Суддя (кандидат на посаду судді) має бути ознайомлений Радою з інформацією, що може свідчити про невідповідність його критеріям професійної етики та доброчесності (далі - інформація негативного характеру) або висновком, та має право надати ГРД відповідні пояснення.
4.10.3. Інформація або висновок має містити: 1) прізвище, ім`я, по батькові судді (кандидата на посаду судді), щодо якого надається інформація; 2) назву посади, на яку претендує або яку займає суддя (кандидат на посаду судді), та процедури, в межах якої надано інформацію або висновок; 3) дату затвердження; 4) обґрунтовану достатніми доказами інформацію, яка може свідчити про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям доброчесності та професійної етики з посиланням на надійні та достовірні джерела, які її підтверджують (у разі надання висновку); 5) позитивну або негативну інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді) з посиланням на джерела, які її підтверджують (у разі надання інформації); 6) інформацію щодо пояснень судді (кандидата на посаду судді), відмови від їх надання, мотиви та підстави їх врахування або відхилення, відомості щодо можливості судді (кандидата на посаду судді) ознайомитися з інформацією або висновком (у разі надання висновку або інформації негативного характеру); 7) узагальнювальний висновок; 8) додатки, які містять матеріали, що підтверджують викладену інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді), та пояснення судді (кандидата на посаду судді). Інформація, зазначена в пунктах 4 - 5 абзацу першого цього підпункту, має бути персоніфікованою та містити інформацію про особу, яка надала таку інформацію (джерело походження інформації). У разі недотримання зазначених вимог така інформація вважається анонімною і не підлягає розгляду. Інформація або висновок мають бути підписані усіма членами ГРД, які брали участь в ухваленні рішення про надання Комісії інформації або висновку. До інформації або висновку додається витяг з протоколу із зазначенням результатів голосування щодо їх надання Комісії. У разі недотримання ГРД зазначених вимог Комісія у складі колегії може ухвалити рішення про залишення без розгляду такої інформації або висновку.
4.10.4. Комісія під час розгляду інформації або висновку надає оцінку лише тим обставинам, які стосуються відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності.
4.10.5. Висновок або інформація розглядаються Комісією під час співбесіди на відповідному засіданні в порядку, визначеному цим Регламентом та Положенням про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення.
4.10.6. Повноваження представника ГРД підтверджуються письмовим рішенням Ради, ухваленим на її зборах, яке подається відповідальному працівнику секретаріату Комісії до початку розгляду відповідного питання на засіданні Комісії.
4.10.7. Уповноважений представник ГРД під час співбесіди має право: 1) оголосити попередньо надану Комісії інформацію або висновок щодо судді (кандидата на посаду судді); 2) надавати пояснення стосовно наданої Комісії інформації або висновку щодо судді (кандидата на посаду судді); 3) з дозволу головуючого ставити запитання судді (кандидату на посаду судді) в межах наданої Комісії інформації або висновку щодо судді (кандидата на посаду судді); 4) надавати відповіді на поставлені запитання.
4.10.8. За результатами співбесіди Комісія у складі колегії ухвалює рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді. У разі ухвалення рішення про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за наявності висновку ухвалюється протокольне рішення про винесення на розгляд Комісії у пленарному складі питання щодо підтримки зазначеного рішення відповідно до вимог абзацу другого частини першої статті 88 Закону № 1402-VІІІ. Рішення про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді набирає чинності з дня ухвалення цього рішення у разі, якщо воно буде підтримане не менше ніж одинадцятьма членами Комісії згідно з абзацом другим частини першої статті 88 Закону № 1402-VІІІ. Рішення про непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді набирає чинності з дня його ухвалення.
4.10.9. На засіданні Комісії у пленарному складі з підстави, визначеної абзацом другим частини першої статті 88 Закону № 1402-VІІІ, розгляду підлягають рішення Комісії, ухвалені у складі колегії про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді, висновок та пояснення судді (кандидата на посаду судді), обставини, документи та матеріали, які були предметом розгляду під час співбесіди. Питання розглядається шляхом заслуховування члена Комісії - доповідача, який інформує присутніх на засіданні членів Комісії про ухвалене Комісією у складі колегії рішення, зокрема про зміст висновку та пояснення судді (кандидата на посаду судді).
4.10.10. За результатами засідання у пленарному складі з підстави, визначеної абзацом другим частини першої статті 88 Закону № 1402-VІІІ, Комісія ухвалює одне з таких рішень: про підтримку рішення Комісії у складі колегії про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді; про непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді.
4.10.11. У разі ухвалення Комісією у пленарному складі рішення про підтримку рішення Комісії, ухваленого у складі колегії про підтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді згідно з абзацом другим частини першої статті 88 Закону № 1402-VІІІ, обставини, викладені у висновку, не підлягають повторному розгляду під час наступних процедур кваліфікаційного оцінювання відповідного судді (кандидата на посаду судді).
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статус ВККС визначений статтею 92 Закону № 1402-VІІІ, відповідно до якої Комісія є державним органом суддівського врядування, який на постійній основі діє у системі правосуддя України. Порядок роботи Комісії визначається Законом № 1402-VІІІ.