ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Золотнікова О. С., Саприкіної І. В.
у справі № 826/14367/17 (провадження № 11-1113апп18)
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Інсігнія Резорт» до Кабінету Міністрів України про визнання незаконною та скасування постанови в частині, зобов`язання вчинити дії.
Короткий виклад історії справи
У листопаді 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Інсігнія Резорт» (далі - ТОВ «Інсігнія Резорт») звернулося до суду з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - КМУ), у якому просило:
- визнати незаконною та скасувати з дати прийняття постанову відповідача від 16 жовтня 2014 року № 570 «Про організацію та проведення біржових аукціонів з продажу нафти сирої, газового конденсату власного видобутку і скрапленого газу» (далі - постанова КМУ № 570) у частині першого речення третього абзацу пункту 51 Порядку організації та проведення біржових аукціонів з продажу нафти сирої, газового конденсату власного видобутку і скрапленого газу (далі - Порядок) такого змісту: «Продавець виконує свої зобов`язання щодо постачання нафти сирої, газового конденсату і скрапленого газу після надходження коштів від покупця у повному обсязі відповідно до умов договору купівлі-продажу»;
- зобов`язати відповідача опублікувати резолютивну частину рішення суду у виданні, в якому була офіційно оприлюднена постанова КМУ № 570.
Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 21 лютого 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2018 року, позов ТОВ «Інсігнія Резорт» задовольнив частково: визнав незаконною та нечинною з моменту прийняття постанову КМУ № 570 в частині першого речення третього абзацу пункту 51 Порядку такого змісту: «Продавець виконує свої зобов`язання щодо постачання нафти сирої, газового конденсату і скрапленого газу після надходження коштів від покупця у повному обсязі відповідно до умов договору купівлі-продажу»; зобов`язав КМУ невідкладно опублікувати резолютивну частину рішення суду у виданні, в якому була офіційно оприлюднена постанова КМУ № 570, після набрання рішенням законної сили.
Суди попередніх інстанцій установили, що 16 жовтня 2014 року КМУ прийняв постанову № 570, пунктом 1 якої затвердив Порядок.
Відповідно до першого речення третього абзацу пункту 51 Порядку продавець виконує свої зобов`язання щодо постачання нафти сирої, газового конденсату і скрапленого газу після надходження коштів від покупця у повному обсязі відповідно до умов договору купівлі-продажу.
29 серпня 2017 року позивач через Приватне акціонерне товариство «Українська міжбанківська валютна біржа» (далі - ПрАТ «УМВБ») подав заявку від 28 серпня 2017 року № 28/08-1 на участь в аукціоні № 226Д та отримав пакет документів, серед яких проект договору купівлі-продажу нафти та газового конденсату власного видобутку Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» (далі - ПАТ «Укрнафта», Договір, Проект договору купівлі-продажу відповідно).
Відповідно до підпункту 4.1.2 пункту 4.1 Проекту договору купівлі-продажу продавець (ПАТ «Укрнафта») зобов`язаний здійснити поставку нафти покупцю відповідно до графіку поставки в додатку 1 до цього Договору після отримання продавцем оплати за нафту згідно з пунктом 5.2 цього Договору, при забезпеченні покупцем умов для відвантаження нафти трубопровідним, залізничним чи автомобільним транспортом, як зазначено в підпункті 4.2.2 пункту 4.2 цього Договору.
Згідно з підпунктом 4.2.1 пункту 4.2 Договору покупець зобов`язаний сплатити на рахунок продавця вказану в розділі 10 цього Договору вартість нафти відповідно до пункту 5.2 цього Договору (покупець здійснює попередню оплату за нафту відповідно до пункту 5.1 цього Договору за наведеним графіком).
Як зазначено в абзаці другому пункту 6.3 Договору у випадку несвоєчасної оплати за нафту відповідно до пункту 5.2 цього Договору незабезпечення покупцем умов для відвантаження нафти трубопровідним, залізничним чи автомобільним транспортом у терміни, зазначені в Додатку 1 до цього Договору, продавець не несе відповідальності за непоставку нафти в повному обсязі. Обсяг поставки нафти може бути зменшений на величину щодобового відвантаження нафти пропорційно до кількості днів неоплати нафти або невідвантаження оплаченого обсягу. Непоставлені обсяги нафти реалізуються на наступному аукціоні.
Водночас, пунктом 6.5 Договору передбачено, що якщо покупець не перерахував кошти в повному обсязі на рахунок продавця в терміни, визначені пунктом 5.2 цього Договору, гарантійний внесок покупця (отриманий продавцем відповідно до підпункту 4.3.1 цього Договору в сумі, зазначеній у пункті 5.2 цього Договору) як штраф (компенсація) за неналежне виконання ним своїх зобов`язань залишається у продавця. Зарахування продавцем зазначених коштів як штрафу не звільняє покупця від відповідальності за виконання цього Договору згідно з умовами Договору і законодавством.
Позивач звернувся до ПАТ «Укрнафта» з листом від 29 серпня 2017 року вих. № 29/08-01, у якому просив розглянути пропозицію про внесення до Проекту договору купівлі-продажу змін, якими передбачити, що оплата за придбану нафту буде здійснюватися у формі безвідкличного покритого документарного акредитива. Умови оплати в акредитивній формі можуть бути викладені за аналогією з тими, як це рекомендовано КМУ та Національним банком України у спільній постанові від 21 червня 1995 року № 444 «Про типові платіжні умови зовнішньоекономічних договорів (контрактів) і типові форми захисних застережень до зовнішньоекономічних договорів (контрактів), які передбачають розрахунки в іноземній валюті», з урахуванням того, що розрахунки будуть здійснюватися в національній валюті України - гривні.
Листом від 30 серпня 2017 року № 05-07-3 ПАТ «Укрнафта» повідомило ТОВ «Інсігнія Резорт», що умови в Проекті договору купівлі-продажу щодо попередньої оплати викладені відповідно до вимог пункту 51 Порядку.
Задовольняючи позовні вимоги ТОВ «Інсігнія Резорт», Окружний адміністративний суд міста Києва виходив із того, що у спірних правовідносинах відповідач повинен діяти виключно в межах повноважень, визначених статтею 4-1 Закону України від 12 липня 2001 року № 2665-III «Про нафту і газ» (далі - Закон № 2665-III), а саме встановити порядок організації та проведення біржових аукціонів з продажу нафти сирої і газового конденсату власного видобутку, скрапленого газу, визначення стартових цін на таких аукціонах, надбавок за якість для нафти сирої і газового конденсату, а також порядок визначення обсягів реалізації на біржових аукціонах скрапленого газу для потреб населення. Проте, здійснюючи надані вказаною статтею Закону № 2665-III повноваження, КМУ вийшов за їх межі та у пункті 51 Порядку встановив норму, яка стосується не порядку організації та проведення біржових аукціонів, а порядку виконання зобов`язань з постачання нафти сирої, газового конденсату і скрапленого газу, а також визначення у відповідному договорі способу оплати та порядку розрахунку за постачання нафти сирої, газового конденсату і скрапленого газу.
За висновком суду першої інстанції, спірна частина пункту 51 Порядку суперечить вимогам статей 5, 6, 179, 202 Господарського кодексу України (далі - ГК України), статей 3, 598, 1088 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), оскільки обмежує суб`єктів господарювання в праві на припинення грошових зобов`язань в інший спосіб, передбачений законами України, та порушує право на свободу договору, що є однією із загальних засад цивільного законодавства, зокрема право учасників біржових аукціонів обрати будь-який вид безготівкових розрахунків на власний розсуд, а також порушує наведені загальні принципи господарювання та конституційні основи правового господарського порядку в Україні.
Окружний адміністративний суд міста Києва дійшов висновку про необґрунтованість та безпідставність твердження представника КМУ стосовно того, що позовна вимога про скасування постанови КМУ № 570 у названій частині є втручанням у дискреційні повноваження КМУ, оскільки в силу вимог чинної на момент звернення позивача до суду статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та статті 264 КАС України у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII) до компетенції суду належить розгляд адміністративних справ щодо законності постанов та розпоряджень КМУ.
З указаними вище висновками суду першої інстанції погодився й Київський апеляційний адміністративний суд.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
Розглянувши питання предметної юрисдикції цього спору, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що цей спір є публічно-правовим, а висновки судів попередніх інстанцій про належність цього спору до юрисдикції адміністративних судів є правильними.
Вирішуючи справу по суті заявлених позовних вимог, Велика Палата Верховного Суду не погодилася з висновками судів попередніх інстанцій про те, що у спірних правовідносинах відповідач повинен діяти виключно в межах повноважень, визначених статтею 4-1 Закону № 2665-III, а саме встановити порядок організації та проведення біржових аукціонів з продажу нафти сирої і газового конденсату власного видобутку, скрапленого газу, визначення стартових цін на таких аукціонах, надбавок за якість для нафти сирої і газового конденсату, а також порядок визначення обсягів реалізації на біржових аукціонах скрапленого газу для потреб населення. Однак, здійснюючи надані цією статтею повноваження, КМУ вийшов за їх межі та у пункті 51 Порядку встановив норму, яка стосується не порядку організації та проведення біржових аукціонів, а порядку виконання зобов`язань з постачання нафти сирої, газового конденсату і скрапленого газу, а також визначення у відповідному договорі способу оплати та порядку розрахунку і постачання нафти сирої, газового конденсату і скрапленого газу.
На обґрунтування такого висновку Велика Палата Верховного Суду зазначила про те, що відповідно до статті 22 ГК України держава здійснює управління державним сектором економіки відповідно до засад внутрішньої і зовнішньої політики. Суб`єктами господарювання державного сектора економіки є суб`єкти, що діють на основі лише державної власності, а також суб`єкти, державна частка у статутному капіталі яких перевищує п`ятдесят відсотків чи становить величину, яка забезпечує державі право вирішального впливу на господарську діяльність цих суб`єктів. Повноваження суб`єктів управління у державному секторі економіки - КМУ, міністерств, інших органів влади та організацій щодо суб`єктів господарювання визначаються законом. Правовий статус окремого суб`єкта господарювання у державному секторі економіки визначається уповноваженими органами управління відповідно до вимог цього Кодексу та інших законів. Держава застосовує до суб`єктів господарювання у державному секторі економіки усі засоби державного регулювання господарської діяльності, передбачені цим Кодексом, ураховуючи особливості правового статусу даних суб`єктів.
Основним законодавчим актом, який визначає повноваження суб`єктів владних повноважень у сфері управління об`єктами державної власності та суб`єктами державного сектору економіки, є Закон України від 21 вересня 2006 року № 185-V «Про управління об`єктами державної власності» (далі - Закон № 185-V).
Управління об`єктами державної власності - здійснення КМУ та уповноваженими ним органами, іншими суб`єктами, визначеними цим Законом, повноважень щодо реалізації прав держави як власника таких об`єктів, пов`язаних з володінням, користуванням і розпоряджанням ними, у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення державних та суспільних потреб (стаття 1 Закону № 185-V).
Об`єктами управління державної власності є: майно, передане казенним підприємствам в оперативне управління; майно, передане державним комерційним підприємствам, установам та організаціям; майно, передане державним господарським об`єднанням; корпоративні права, що належать державі у статутних капіталах господарських організацій; державне майно, що забезпечує діяльність Президента України, Верховної Ради України та КМУ; державне майно, передане в оренду, лізинг, концесію; державне майно, що перебуває на балансі господарських організацій і не увійшло до їх статутних капіталів або залишилося після ліквідації підприємств та організацій; державне майно, передане в безстрокове безоплатне користування Національній академії наук України, галузевим академіям наук; безхазяйне та конфісковане майно, що переходить у державну власність за рішенням суду (частина перша статті 3 Закону № 185-V).
Таким чином, об`єктами управління державної власності щодо господарських товариств, частка держави у статутному капіталі яких перевищує 50 відсотків, є корпоративні права, що належать державі, які вона реалізує як акціонер відповідно до положень ЦК України, ГК України, Закону України від 17 вересня 2008 року № 514-VI «Про акціонерні товариства».
Згідно з положеннями статті 5 Закону № 185-V здійснюючи управління об`єктами державної власності, КМУ зокрема: визначає умови створення та діяльності господарських структур; визначає порядок розпорядження активами державних господарських організацій; виконує відповідно до законів інші функції з управління об`єктами державної власності.
Стаття 11 Закону № 185-V визначає особливості управління та обмеження щодо розпорядження об`єктами державної власності, а стаття 112 цього Закону встановлює особливості управління державними унітарними підприємствами та господарськими товариствами, у статутному капіталі яких більше 50 відсотків акцій (часток) належать державі.
Водночас, дія Закону № 185-V не поширюється на управління об`єктами власності Українського народу, визначеними частиною першою статті 13 Конституції України. Ця стаття передбачає, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу.
Закон № 2665-III визначає основні правові, економічні та організаційні засади діяльності нафтогазової галузі України та регулює відносини, пов`язані з особливостями користування нафтогазоносними надрами, видобутком, транспортуванням, зберіганням та використанням нафти, газу та продуктів їх переробки, з метою забезпечення енергетичної безпеки України, розвитку конкурентних відносин у нафтогазовій галузі, захисту прав усіх суб`єктів відносин, що виникають у зв`язку з геологічним вивченням нафтогазоносності надр, розробкою родовищ нафти і газу, переробкою нафти і газу, зберіганням, транспортуванням та реалізацією нафти, газу та продуктів їх переробки, споживачів нафти і газу та працівників галузі. Відповідно до статті 6 цього Закону Верховна Рада України визначає основні напрями державної політики у нафтогазовій галузі та здійснює законодавче регулювання відносин у ній. КМУ та інші уповноважені на це органи виконавчої влади в межах повноважень, визначених законом, реалізують державну політику в нафтогазовій галузі та здійснюють управління нею.
Згідно із частиною першою статті 4-1 цього ж Закону підприємства, частка держави у статутному капіталі яких 50 відсотків та більше, господарські товариства, 50 відсотків та більше акцій (часток, паїв) яких знаходяться у статутних капіталах інших господарських товариств, акціонером яких є держава і володіє в них контрольним пакетом акцій, а також дочірні підприємства, представництва та філії таких підприємств і товариств, учасники договорів про спільну діяльність та/або особи, уповноважені договорами про спільну діяльність, укладеними за участю зазначених підприємств, щомісячно здійснюють продаж нафти сирої і газового конденсату власного видобутку, видобутих на підставі спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами (крім обсягів, що використовуються на власні технологічні потреби), а також скрапленого газу - виключно на біржових аукціонах.
На підставі повноважень, наданих Законом № 185-V та Законом № 2665-III КМУ затвердив Порядок, який є обов`язковим для виконання всіма суб`єктами господарювання державного сектора економіки.
ПАТ «Укрнафта» є акціонерним товариством, пакет акцій якого (50 відсотків акцій плюс одна акція) залишений у державній власності і переданий до статутного фонду Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України» відповідно до постанови КМУ від 25 травня 1998 року № 747 та додатку № 2 до цієї постанови.
Листом від 29 серпня 2017 року вих. № 29/08-01 позивач звернувся до ПАТ «Укрнафта» як суб`єкта державного сектора економіки, в якому просив розглянути пропозицію про внесення до типового договору купівлі-продажу змін, якими передбачити, що оплата за придбану нафту буде здійснюватися у формі безвідкличного покритого документарного акредитиву. Листом від 30 серпня 2017 року № 05-07-3 ПАТ «Укрнафта» повідомило ТОВ «Інсігнія Резорт», що умови в проекті договору купівлі-продажу щодо попередньої оплати викладені відповідно до пункту 51 Порядку.
Суди не встановили, що ПАТ «Укрнафта» зверталося до суду з позовом про визнання недійсним пункту 51 Порядку, який спрямований на регулювання господарської діяльності цього товариства, в частині встановлення порядку постачання нафти, зокрема вимоги щодо попередньої оплати, що не заборонено ані щодо договорів купівлі-продажу, ані щодо договорів поставки у ЦК України та інших законодавчих актах. Таким чином, ПАТ «Укрнафта» добровільно погодилося і виконує приписи, що містяться у зазначеному Порядку, не вважаючи, що його право на вільне визначення умов договору порушене державою як акціонером.
Тому пропозиції щодо укладення договору на умовах попередньої оплати є пропозиціями ПАТ «Укрнафта» як продавця товару. Якщо ТОВ «Інсігнія Резорт» не погодилося укладати договір на умовах, запропонованих продавцем, а ПАТ «Укрнафта» не погодилося на зустрічну пропозицію покупця щодо внесення змін до запропонованого ним як продавцем Проекту договору купівлі-продажу, то ТОВ «Інсігнія Резорт» має право відмовитися від укладення договору.
Отже, за висновком Великої Палати Верховного Суду, затверджений КМУ Порядок не порушує і не може порушити прав позивача, оскільки він визначає умови проведення біржових аукціонів з продажу нафти сирої і газового конденсату власного видобутку, видобутих на підставі спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами (крім обсягів, що використовуються на власні технологічні потреби), а також скрапленого газу, для обмеженого кола суб`єктів: 1) підприємств, частка держави у статутному капіталі яких 50 відсотків та більше; 2) господарських товариств, 50 відсотків та більше акцій (часток, паїв) яких знаходяться у статутних капіталах інших господарських товариств, акціонером яких є держава і володіє в них контрольним пакетом акцій; 3) дочірніх підприємств, представництв та філій таких підприємств і товариств; 4) учасників договорів про спільну діяльність та/або осіб, уповноважених договорами про спільну діяльність, укладеними за участю зазначених підприємств.
Оскільки КМУ не здійснював державного регулювання господарської діяльності позивача, який відповідно не входить до кола суб`єктів, порядок діяльності яких у ході біржових торгів ним урегульовано, не можна вважати, що КМУ як суб`єкт владних повноважень вийшов за межі своїх повноважень і порушив права, свободи або законні інтереси позивача.
Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду зазначила про помилковість висновків судів першої та апеляційної інстанції про те, що КМУ вийшов за межі своїх повноважень і порушив права позивача, виклавши у такій редакції перше речення абзацу третього пункту 51 Порядку.
Крім того, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що пункт 51 Порядку в оскаржуваній частині не встановлює жодного з видів дискримінації, передбачених частиною першої статті 31 ГК України, не відноситься до антиконкурентних дій, визначених частиною другою статті 15 Закону України від 11 січня 2001 року № 2210-III «Про захист економічної конкуренції», та не суперечить статті 18 ГК України, адже жодним чином не обмежує прав суб`єктів господарювання щодо придбання та реалізації товарів, не спрямований на необґрунтоване сприяння окремим конкурентам у підприємницькій діяльності, не запроваджує жодних обмежень на ринку.
Вимога щодо попередньої оплати встановлена КМУ в інтересах держави як власника корпоративних прав таких господарських організацій, з метою недопущення збитків у суб`єктів державного сектору економіки від невиконання або неналежного виконання їх контрагентами взятих на себе зобов`язань за господарськими договорами.
Велика Палата Верховного Суду вказала, що вважає таке обґрунтування ставлення держави до суб`єктів господарювання - покупців нафти сирої, газового конденсату і природного газу, об`єктивно зумовленим і розумним.
Суб`єкти господарювання, які не згодні з умовами, запропонованими продавцем - суб`єктом державного сектору економіки, можуть придбавати відповідний товар у інших суб`єктів господарювання, які не належать до державного сектора економіки і не керуються у своїй діяльності відповідним Порядком.
Таким чином, за висновком Великої Палати Верховного Суду, КМУ жодним чином не порушив та не обмежив права як позивача, так і інших суб`єктів господарювання на участь у біржових аукціонах з продажу нафти сирої, газового конденсату власного видобутку і скрапленого газу.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Вважаючи правильним висновок Великої Палати Верховного Суду щодо належності цього спору до юрисдикції адміністративних