П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 липня 2019 року
м. Київ
Справа № 804/16079/15
Провадження № 11-78апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадженнякасаційну скаргу Фонду гарантування вкладів фізичних осіб (далі - Фонд) на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2016 року (судді Панченко О. М., Чередниченко В. Є., Коршун А. О.) у справі № 804/16079/15 за позовом ОСОБА_1 до Фонду про визнання протиправною бездіяльності та
ВСТАНОВИЛА:
У грудні 2015 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Фонду, у якому просила визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо неналежного здійснення контролю за виконанням працівником Фонду, а саме ОСОБА_2, своїх посадових обов`язків, що призвело до порушення права позивачки, встановленого статтею 40 Конституції України.
На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначила, що Фонд не забезпечив контроль за належним виконанням посадових обов`язків своїм працівником, а саме ліквідатором Публічного акціонерного товариства "Омега банк" (далі - ПАТ "Омега банк") Караченцевим А. Ю., у частині розгляду ним звернень позивача.
Дніпропетровський окружний адміністративний суд постановою від 19 січня 2016 року в задоволенні позову відмовив.
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 13 липня 2016 року скасував постанову суду першої інстанції та ухвалив нове рішення - про задоволення позову.
Не погодившись із постановою суду апеляційної інстанції, Фонд подав касаційну скаргу, в якій зазначив, що суд неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи, висновки, викладені в оскаржуваному рішенні, не відповідають обставинам справи, а також суд порушив норми матеріального та процесуального права. На думку скаржника, Закон України від 23 лютого 2012 року № 4452-VI "Про систему гарантування вкладів фізичних осіб" (далі - Закон № 4452-VI) не покладає обов`язку на Фонд контролювати порядок роботи підрозділів канцелярії неплатоспроможних банків, оскільки це питання належить до компетенції керівника відповідної установи/підприємства та регламентується відповідними внутрішніми положеннями та/або інструкціями. Крім того, станом на день звернення позивача до суду, у Фонду не виникло жодного обов`язку перед позивачем, тому права позивача не могли бути порушені. Скаржник також зазначив, що цей спір не підлягає вирішенню в межах адміністративного судочинства. У зв`язку з викладеним скаржник просить скасувати постанову апеляційного суду та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 16 вересня 2016 року відкрив касаційне провадження в цій справі.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У січні 2018 року вказану касаційну скаргу було передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 23 січня 2019 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з тим, що учасник справи оскаржує постанову суду апеляційної інстанції, зокрема, з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 18 лютого 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників з огляду на практику Європейського суду з прав людини про доцільність розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права (рішення від 08 грудня 1983 року у справі "Аксен проти Німеччини", заява № 8273/78; рішення від 25 квітня 2002 року у справі "Варела Ассаліно проти Португалії", заява № 64336/01).
У запереченнях на касаційну скаргу ОСОБА_1 вказала, що у спірних правовідносинах Фонд як юридична особа публічного права здійснює реалізацію публічних інтересів держави, покладену на нього Конституцією та законами України, а тому цей спір є публічно-правовим і підлягає вирішенню за правилами адміністративного судочинства. На думку позивачки, Фонд у спірних правовідносинах не забезпечив контроль за належним виконанням посадових обов`язків своїм працівником, а тому суд апеляційної інстанції обґрунтовано задовольнив заявлені нею позовні вимоги.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, наведені в касаційній скарзі та в запереченнях на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про необхідність її задоволення.
Суди попередніх інстанцій установили, що відповідно до постанови Правління Національного банку України від 06 липня 2015 року № 437 "Про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію Публічного акціонерного товариства "Омега банк" виконавчою дирекцією Фонду цього ж дня прийнято рішення № 127 "Про початок процедури ліквідації ПАТ "Омега банк" та призначення уповноваженої особи Фонду на ліквідацію банку", згідно з яким було розпочато процедуру ліквідації ПАТ "Омега банк" та призначено уповноваженою особою Фонду на ліквідацію ПАТ "Омега банк" провідного професіонала з питань врегулювання неплатоспроможності банків відділу запровадження процедури тимчасової адміністрації та ліквідації департаменту врегулювання неплатоспроможності банків Караченцева А. Ю. (далі - уповноважена особа) строком на 1 рік з 06 липня 2015 року до 05 липня 2016 року включно.
Листом від 04 серпня 2015 року ОСОБА_1 звернулася до уповноваженої особи (за наявною у листі адресою: 04080, м. Київ, вул. Новоконстянтинівська, 18-В), у якому просила об`єктивно і всесторонньо розглянути звернення в найкоротший час та направити на її адресу повідомлення про нікчемність договорів факторингу або в межах своїх повноважень ліквідатора звернутися до суду з позовною заявою про визнання цих договорів нікчемними та просити суд застосувати до цих договорів наслідки нікчемності.
Указаний лист направлено 05 серпня 2015 року та згідно з копією поштового конверта зі штрихкодовим ідентифікатором 5000014543684 повернуто без вручення за закінченням встановленого строку зберігання.
Листом від 26 серпня 2015 року ОСОБА_1 звернулася до уповноваженої особи (за вказаною у листі адресою: 04080, м. Київ, вул. Новоконстянтинівська, 18-В), у якому просила в найкоротший час підтвердити чи спростувати здійснення Товариством з обмеженою відповідальністю "Факторингова компанія "Вектор плюс" (далі - ТОВ "ФК "Вектор плюс") оплати Публічному акціонерному товариству "Сведбанк" (далі - ПАТ "Сведбанк"), правонаступником якого є ПАТ "Омега банк", ціни продажу в повному обсязі за договором факторингу від 28 листопада 2012 року № 15, укладеним між ПАТ "Сведбанк", правонаступником якого є ПАТ "Омега Банк", і ТОВ "ФК "Вектор плюс", та надіслати належним чином завірені письмові докази такого виконання ТОВ "ФК "Вектор плюс" зобов`язання за договором факторингу від 28 листопада 2012 року № 15, якщо такі існують.
Указаний лист направлено 26 серпня 2015 року та згідно з копією поштового конверта зі штрихкодовим ідентифікатором 5000014529401 повернуто без вручення у зв`язку із закінченням установленого строку зберігання.
Вважаючи протиправною бездіяльність Фонду щодо неналежного здійснення контролю за виконанням працівником Фонду, а саме уповноваженою особою ОСОБА_2 , своїх посадових обов`язків, позивачка звернулась до суду із цим позовом.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1, Дніпропетровський окружний адміністративний суд керувався тим, що наявність факту підзвітності уповноваженої особи з приводу її діяльності щодо процедури виведення неплатоспроможного банку з ринку не передбачає здійснення самостійного контролю Фондом за діяльністю уповноваженої особи при виконанні повноважень органів управління банку з питань організації діяльності банку, не пов`язаної з процедурою виведення такого банку з ринку, в тому числі щодо обов`язку розглядати звернення громадян. Крім того, за висновком суду першої інстанції, позивачка не надала жодних відомостей відносно звернення саме до Фонду з приводу неотримання уповноваженою особою як працівником Фонду під час виконання повноважень органу управління банком листів від 04 та 26 серпня 2015 року.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги ОСОБА_1 , Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд виходив з того, що Фонд є належним відповідачем у справі, уповноваженою особою було порушено передбачене статтею 40 Конституції України право позивачки на розгляд звернення й отримання обґрунтованої відповіді у встановлений законом строк.
Вирішуючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди попередніх інстанцій керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим і належить до юрисдикції адміністративних судів.
Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим висновок судів першої та апеляційної інстанцій про належність цього спору до юрисдикції адміністративних судівз огляду на таке.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України(тут і далі - у редакції, чинній на час постановлення судами попередніх інстанцій рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцієючи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС Українисуб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС Україниюрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС Українивизначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких закономустановлений інший порядок судового вирішення.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Як установлено матеріалами справи, позивачка звернулась до адміністративного суду з позовом до Фонду про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо неналежного здійснення контролю за виконанням працівником Фонду, а саме уповноваженою особою ОСОБА_2, своїх посадових обов`язків.
Правові, фінансові та організаційні засади функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб, повноваження Фонду, порядок виплати Фондом відшкодування за вкладами встановлюються Законом № 4452-VI. Цим Законом також регулюються відносини між Фондом, банками, Національним банком України, визначаються повноваження та функції Фонду щодо виведення неплатоспроможних банків з ринку і ліквідації банків.
Відповідно до пункту 17 частини першої статті 2 зазначеного Закону уповноважена особа Фонду - працівник Фонду, який від імені Фонду та в межах повноважень, передбачених цим Законом, виконує дії із забезпечення виведення банку з ринку під час здійснення тимчасової адміністрації неплатоспроможного банку та/або ліквідації банку.
За змістом статті 3 Закону № 4452-VI Фонд є установою, що виконує спеціальні функції у сфері гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку. Фонд є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, яке є об`єктом права державної власності і перебуває у його господарському віданні.
Згідно із частиною першою статті 4 вказаного Закону основним завданням Фонду є забезпечення функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку.
Для цього Фонд наділено відповідними функціями, передбаченими частиною другою статті 4 Закону № 4452-VI, серед яких, зокрема: акумулювання коштів, отриманих із джерел, визначених статтею 19 цього Закону; здійснення регулювання участі банків у системі гарантування вкладів фізичних осіб; здійснення процедури виведення неплатоспроможних банків з ринку, в тому числі шляхом здійснення тимчасової адміністрації та ліквідації банків, організація відчуження активів і зобов`язань неплатоспроможного банку, продаж неплатоспроможного банку або створення та продаж перехідного банку.
Частинами першою та другою статті 6 Закону № 4452-VI визначено, що в межах своїх функцій та повноважень Фонд здійснює нормативне регулювання системи гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку. Фонд приймає нормативно-правові акти з питань, віднесених до його повноважень, які є обов`язковими до виконання банками, юридичними та фізичними особами.