ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Золотнікова О. С., Британчука В. В., Лященко Н. П.
у справі № 808/4168/17 (провадження № 11-1533апп18)
за позовом ОСОБА_1 до Запорізької обласної ради, третя особа - директор Комунального закладу «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В. Г. Магара» Запорізької обласної ради ОСОБА_3 , про визнання протиправними та скасування рішень.
Короткий виклад історії справи
У грудні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Запорізької обласної ради (далі - Запорізька облрада), у якому просив:
- визнати протиправним і скасувати рішення конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду директора Комунального закладу «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В. Г. Магара» (далі - Театр), оформлене протоколом від 14 лютого 2017 року № 2;
- визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 06 квітня 2017 року № 05 «Про призначення ОСОБА_3 директором Комунального закладу «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В. Г. Магара» Запорізької обласної ради».
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що рішенням Запорізької облради від 15 грудня 2016 року № 7 оголошено конкурсний добір на посаду директора Театру. Для проведення цього конкурсу розпорядженням заступника голови Запорізької облради було затверджено персональний склад конкурсної комісії, проте це розпорядження визнано протиправним постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 19 квітня 2017 року у справі № 808/594/17. При цьому зазначеним судовим рішенням встановлено втручання кандидата на посаду директора Театру ОСОБА_3 у формування конкурсної комісії, порушення при формуванні персонального складу комісії від громадських організацій, упередженість членів конкурсної комісії. Оскільки позивач безпосередньо брав участь у конкурсному доборі на посаду директора Театру, то його права як кандидата на цю посаду порушено. На думку позивача, враховуючи обставини, встановлені судовим рішенням у справі № 808/594/17, проведений конкурсний добір та його результати є недійсними та не можуть створювати юридичних наслідків.
Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 23 квітня 2018 року позов задовольнив.
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 21 серпня 2018 року скасував рішення суду першої інстанції та закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Суди попередніх інстанцій установили, що рішенням Запорізької облради від 15 грудня 2016 року № 7 «Про оголошення конкурсу на посади керівників комунальних закладів культури, що є об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області» оголошено конкурс на посаду директора Театру.
Цього ж дня Запорізька облрада прийняла рішення № 9, яким вирішила:
- затвердити Порядок проведення конкурсного добору керівника комунального закладу культури, що є об`єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області;
- доручити голові облради (особі, яка виконує його повноваження) забезпечити організацію та проведення конкурсного добору керівника комунального закладу культури, що є об`єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області, а також роботу конкурсної комісії, ухвалюючи відповідні рішення шляхом видання розпоряджень у разі, але не виключно:
- про оголошення конкурсу на посаду керівника комунального закладу культури, що є об`єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області;
- про затвердження персонального складу конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника комунального закладу культури, що є об`єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області (за потреби).
Рішенням конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду директора Театру, оформленим протоколом від 14 лютого 2017 року № 2, ОСОБА_3 визначено переможцем конкурсного добору на посаду директора Театру.
Рішенням Запорізької облради від 06 квітня 2017 року № 5 ОСОБА_3 призначено на посаду директора Театру з укладенням з ним контракту строком на п`ять років.
Не погодившись з рішеннями відповідача, прийнятими за результатами проведення конкурсу, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Вирішуючи справу по суті заявлених позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження в адміністративній справі, суд апеляційної інстанції керувався тим, що між учасниками справи склалися відносини, які за своєю суттю не є публічно-правовими, тому з огляду на зміст і характер цього спору вирішення справи має здійснюватися в порядку цивільного судочинства.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
Розглянувши питання предметної юрисдикції цього спору, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що цей спір є публічно-правовим, а висновок апеляційного суду про закриття провадження у справі не ґрунтується на нормах процесуального закону.
На обґрунтування вказаного висновку Велика Палата Верховного Суду зазначила, що згідно з пунктом 9 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб.
Пунктом 20 частини першої статті 43 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»(далі - Закон № 280/97-ВР) визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються в установленому законом порядку питання щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.
Відповідно до частини першої статті 21 Закону України від 14 грудня 2010 року № 2778-VI «Про культуру» (далі - Закон № 2778-VI) керівники державних та комунальних закладів культури призначаються на посаду шляхом укладення з ними контракту строком на п`ять років за результатами конкурсу.
Статтею 21-2 Закону № 2778-VI визначено, що кандидатів на посаду керівника державного чи комунального закладу культури визначає конкурсна комісія за результатами відкритого та публічного конкурсного добору на зайняття цієї посади. Організацію та проведення конкурсного добору, а також роботу конкурсної комісії забезпечує орган управління.
Порядок конкурсного добору керівника державного чи комунального закладу культури також установлений статтею 21-2 Закону № 2778-VI.
При цьому статтею 21-1 цього Закону визначено, що органом управління є орган, що відповідно до статутних документів здійснює управління державним чи комунальним закладом культури, а саме центральний орган виконавчої влади, орган влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування.
З огляду на наведені норми Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що питання призначення на посаду керівника комунального закладу культури є виключною компетенцією органу місцевого самоврядування, а відповідне рішення конкурсної комісії про таке призначення є рішенням конкурсної комісії в розумінні пункту 9 частини першої статті 19 КАС України.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Вважаємо помилковим висновок Великої Палати Верховного Суду про належність цього спору до юрисдикції адміністративних судів з таких міркувань.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з