П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 червня 2019 року
м. Київ
Справа № 638/8079/16-а
Провадження № 11-1531апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу Харківської міської ради (далі - Міськрада) на постанову Дзержинського районного суду міста Харкова від 30 січня 2017 року (суддя Шишкін О. В.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2017 року (судді Старостін В. В., Бегунц А. О., Рєзнікова С. С.) у справі № 638/8079/16-а за позовом ОСОБА_1 до Міськради, треті особи: Департамент земельних відносин Міськради, Комунальне підприємство "Харківський метрополітен" (далі - КП "Харківський метрополітен"), про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії та
ВСТАНОВИЛА:
У травні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Міськради про визнання протиправною бездіяльності відповідача та зобов`язання його винести на розгляд пленарного засідання сесії Міськради питання щодо передачі позивачу в приватну власність земельної ділянки площею 0,0761 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 .
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що позивач є власником житлового будинку, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 . Будинок розташований на земельній ділянці площею 0,0761 га з кадастровим номером НОМЕР_1 (далі - спірна земельна ділянка), право власності на яку позивач не оформив. Вказана земельна ділянка ніким не приватизована і не перебуває у приватній власності. 28 грудня 2015 року ОСОБА_1 звернувся до Міськради із заявою про передачу йому безкоштовно у приватну власність земельної ділянки. До цієї заяви позивач долучив додатки, передбачені Порядком надання земельних ділянок у м. Харкові у власність або користування, затвердженого рішенням Міськради від 03 липня 2013 року № 1119/13 (далі - Порядок № 1119/13). Проте відповідач надіслав позивачу листа від 11 лютого 2016 року № к-2-49533/1-15.08-39, яким повідомив, що спірна земельна ділянка розташована в межах перспективного будівництва третьої лінії метрополітену від ст. "Метробудівників ім. Г. І. Ващенко" до ст. "Одеська", та повернув документи на доопрацювання. 26 квітня 2016 року ОСОБА_1 повторно звернувся до відповідача із заявою про передачу йому безкоштовно у приватну власність земельної ділянки, на що отримав лист від 11 травня 2016 року № к-2-18210/1-16.08-39 аналогічного змісту, що й попередній, та який при цьому містив пропозицію оформити земельну ділянку в оренду. На думку позивача, відповідач протиправно не вніс поставлене в його заяві питання на розгляд пленарного засідання сесії Міськради, чим порушив пункт 6.15 Порядку № 1119/13.
Дзержинський районний суд міста Харкова постановою від 30 січня 2017 року позов задовольнив повністю.
Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 15 травня 2017 року частково задовольнив апеляційну скаргу Міськради: скасував постанову суду першої інстанції; прийняв нову постанову, якою позов ОСОБА_1 задовольнив частково, зобов`язавши Міськраду розглянути в передбаченому законом порядку заяву позивача про передачу йому в приватну власність спірної земельної ділянки; в задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Не погодившись із указаними судовими рішеннями, Міськрада подала касаційну скаргу, на обґрунтування якої зазначила, що суди попередніх інстанцій порушили норми процесуального права. На думку Міськради, між позивачем та відповідачем як суб`єктом владних повноважень виник спір виключно щодо наявності цивільних прав у сфері земельних відносин. За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин. Таким чином, позов ОСОБА_1 щодо винесення на розгляд сесії Міськради питання про надання йому земельної ділянки не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства. З урахуванням викладеного скаржник просить скасувати оскаржувані судові рішення, а провадження у справі закрити.
Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 06 вересня 2017 року відкрив касаційне провадження в цій справі.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У березні 2018 року справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 20 грудня 2018 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 21 січня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників згідно з пунктом 1 частини першої статті 345 КАС України, враховуючи відсутність клопотань учасників справи про розгляд справи за їх участю, а також з огляду на те, що предмет доказування та характер спірних правовідносин не вимагають участі сторін у судовому засіданні.
У поясненнях на касаційну скаргу КП "Харківський метрополітен" зазначив, що оскільки вирішення питання щодо надання ОСОБА_1 у власність спірної земельної ділянки належить до компетенції Міськради, то вирішення цієї справи покладає на розсуд суду.
Інші учасники справи відзивів на касаційну скаргу не надіслали.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення.
Суди попередніх інстанцій установили, що ОСОБА_1 є власником житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 на підставі договорів купівлі-продажу частки житлового будинку від 30 червня 2015 року.
28 грудня 2015 року позивач звернувся до Міськради із заявою про передачу у приватну власність земельної ділянки, на якій розміщений його житловий будинок.
Листом від 11 лютого 2016 року № к-2-49533/1-15.08-39 Департамент земельних відносин Міськради повідомив позивача про те, щовідповідно до листа управління містобудування та архітектури від 08 лютого 2016 року встановлено, що спірна земельна ділянка розташована в межах перспективного будівництва третьої лінії метрополітену від ст. "Метробудівників ім. Г. І. Ващенко" до ст. "Одеська". Оскільки зазначені обмеження відсутні у землевпорядній документації позивача, подані ним документи повертаються на доопрацювання.
26 квітня 2016 року позивач повторно звернувся до Міськради з аналогічною заявою та доданими до неї документами.
Листом від 11 травня 2016 року № к-2-18210/1-16.08-39 Департамент земельних відносин Міськради повторно повернув ОСОБА_1 документи на доопрацювання із пропозицією оформити земельну ділянку в оренду.
Вважаючи протиправною бездіяльність відповідача щодо нерозгляду заяви про передачу у приватну власність земельної ділянки, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.
Вирішуючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим і належить до юрисдикції адміністративних судів.
Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим цей висновок судів попередніх інстанцій з огляду на таке.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно із частиною другою статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Органи місцевого самоврядування відповідно до Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні"(далі - Закон № 280/97-ВР) правомочні розглядати і вирішувати питання у різних галузях, зокрема, у сфері бюджету та фінансів, соціально-економічного і культурного розвитку, у сфері управління комунальною власністю, у галузі житлово-комунального господарства, у сфері регулювання земельних відносин, соціального захисту населення тощо. Реалізуючи ці повноваження, органи місцевого самоврядування наділені правом приймати управлінські рішення.
Відповідно до статті 12 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст, серед іншого належить: а) розпорядження землями територіальних громад; б) передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; в) надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; г) вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.