ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 червня 2019 року
м. Київ
Справа № 175/3283/18
Провадження № 14-128цс19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Ситнік О. М.,
суддів: Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
учасники справи:
позивач - ОСОБА_1,
відповідач - Індустріальна районна у місті Дніпрі рада (далі - Рада),
розглянула в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу Ради
на постанову Дніпровського апеляційного суду від 04 грудня 2018 року у складі колегії суддів Свистунової О. В., Красвітної Т. П., Єлізаренко І. А.
у цивільній справі за позовом ОСОБА_1 до Ради про визнання незаконним і скасування розпорядження про притягнення до дисциплінарної відповідальності та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог
У серпні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з указаним позовом, в якому просив визнати незаконним і скасувати розпорядження голови Ради від 16 серпня 2018 року № 179-к про накладення дисциплінарного стягнення на директора Територіального центру соціального обслуговування (надання соціальних послуг) Індустріальної районної у місті Дніпрі ради (далі - Територіальний центр) ОСОБА_1 за порушення трудової дисципліни.
На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що жодних порушень трудової дисципліни не вчиняв, а оголошення йому догани оспорюваним розпорядженням вважав наслідком неприязних відносин з керівництвом.
У розпорядженні не зазначено, який саме дисциплінарний проступок вчинив позивач.
Відповідач не запропонував позивачу надати пояснення за фактами, які описані в оспорюваному розпорядженні.
Вважає, що накладення на нього дисциплінарного стягнення у вигляді догани вчинено з порушенням порядку застосування дисциплінарних стягнень.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Дніпропетровського районного суду Дніпропетровської області від 23 жовтня 2018 року провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 255 Цивільного процесуального кодексу України (тут і далі - ЦПК України, у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом та розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій), оскільки справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції керувався тим, що справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки позовні вимоги пов`язані з проходженням позивачем публічної служби, а тому спір є публічно-правовим і підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Постановою Дніпровського апеляційного суду від 04 грудня 2018 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено. Ухвалу Дніпропетровського районного суду Дніпропетровської області від 23 жовтня 2018 року скасовано, справу направлено для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Апеляційний суд керувався тим, що суд першої інстанції у повній мірі не визначився з характером спірних правовідносин, у зв`язку із чим помилково зробив висновок про закриття провадження у справі, оскільки спірні правовідносини, які склалися між сторонами у справі, не пов`язані з питаннями прийняття на публічну службу, її проходження та звільнення з неї, а стосуються підстав та умов накладення дисциплінарного стягнення відповідно до трудового законодавства, тому позов має розглядатися в порядку цивільного судочинства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
28 грудня 2018 року Рада подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просила скасувати постанову Дніпровського апеляційного суду від 04 грудня 2018 року та залишити в силі ухвалу Дніпропетровського районного суду Дніпропетровської області від 23 жовтня 2018 року, посилаючись на порушення апеляційним судом норм процесуального права.
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
Касаційну скаргу мотивовано тим, що спір є публічно-правовим, оскільки стороною виступає суб`єкт владних повноважень, а предметом спору є оспорювання рішення суб`єкта владних повноважень, тому такий спір повинен розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Рух справи у суді касаційної інстанції
Ухвалою Верховного Суду від 15 січня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі, а ухвалою від 31 січня 2019 року справу призначено до судового розгляду.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 20 лютого 2019 року справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду з посиланням на частину шосту статті 403 ЦПК України, яка передбачає, що справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб`єктної юрисдикції.
Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 12 березня 2019 року справу прийнято для продовження розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи за наявними в ній матеріалами (у порядку письмового провадження).
Позиція Великої Палати Верховного Суду
Заслухавши доповідь судді, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи та матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню.
У статті 124 Конституції України закріплено, щоправосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
За вимогами частини першої статті 18 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів"суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
З метою якісної та чіткої роботи судової системи міжнародним і національним законодавством передбачено принцип спеціалізації судів.
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних і юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства - цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.
Предметна юрисдикція - це розмежування компетенції цивільних, кримінальних, господарських та адміністративних судів. Кожен суд має право розглядати і вирішувати тільки ті справи (спори), які віднесені до його відання законодавчими актами, тобто діяти в межах установленої компетенції.
У статті 19 ЦПК України визначено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.
Отже, у порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які справи, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.
Згідно із частиною першою статті 2 ЦПК України завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.
Разом з тим за приписами частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України, у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом та розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
Публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).
Суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
Як зазначено у пункті 2 частини першої статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
Згідно з пунктом 17 частини першої статті 4 КАС України публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Суд першої інстанції помилково вважав проходженням публічної служби діяльність позивача на займаній посаді.
У справі, що розглядається, ОСОБА_1 просив визнати незаконним та скасувати розпорядження голови Ради від 16 серпня 2018 року № 179-к про накладення дисциплінарного стягнення на директора Територіального центру ОСОБА_1 .
Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Відповідно до статті 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Згідно із частинами першою, другою статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
До компетенції сільських, селищних, міських рад згідно з пунктом 30 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР відноситься, зокрема, вирішення питань про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади.
Згідно з Типовим положенням про територіальний центр соціального обслуговування (надання соціальних послуг), затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2009 року № 1417 (далі - Типове положення), територіальний центр є бюджетною установою, рішення щодо утворення, ліквідації або реорганізації якої приймає місцевий орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування.
Територіальний центр утворюється для надання соціальних послуг громадянам, які перебувають у складних життєвих обставинах і потребують сторонньої допомоги, за місцем проживання, в умовах стаціонарного, тимчасового або денного перебування.
Діяльність територіального центру повинна відповідати критеріям діяльності суб`єктів, що надають соціальні послуги (пункт 1 Типового положення).
У справі на а. с. 52-57 знаходиться копія Положення про Територіальний центр соціального обслуговування (надання соціальних послуг) Індустріальної районної у місті Дніпрі ради (нова редакція) 2016 року, затвердженого рішенням Ради від 03 листопада 2016 року № 49 (далі - Положення № 49), у пункті 2 якого зазначено, що рішення щодо утворення, ліквідації або реорганізації цієї установи приймає Рада.
Територіальний центр утворюється для надання соціальних послуг громадянам, які перебувають у складних життєвих обставинах і потребують сторонньої допомоги, за місцем проживання, тимчасового або денного перебування (пункт 3 указаного Положення № 49).
Згідно з пунктом 10 указаного Положення № 49 основними завданнями територіального центру є:
- виявлення громадян, зазначених у пункті 8 цього Положення, формування електронної бази даних таких громадян, визначення (оцінювання) індивідуальних потреб у наданні соціальних послуг;
- забезпечення якісного надання соціальних послуг;
- установлення зв`язків з підприємствами, установами та організаціями всіх форм власності, фізичними особами, родичами громадян, яких обслуговує територіальний центр, з метою сприяння в наданні соціальних послуг громадянам, зазначеним у пункті 8 цього Положення.
З викладеного можна зробити висновок, що територіальний центр не є органом місцевого самоврядування.
У пункті 10 Типового положення зазначено, що територіальний центр очолює директор, який призначається на посаду та звільняється з посади в установленому порядку місцевим органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за пропозицією структурного підрозділу з питань соціального захисту населення місцевої державної адміністрації або виконавчого органу міської, районної в місті ради, погодженою відповідно з Міністерством соціальної політики Автономної Республіки Крим, структурним підрозділом з питань соціального захисту населення обласної, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій.