П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
19 червня 2019 року
м. Київ
Справа № 813/4993/15
Провадження № 11-1201апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Князєва В. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, треті особи: Міністерство культури України, ОСОБА_2, ОСОБА_3, про визнання протиправною і скасування реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації
за касаційними скаргами ОСОБА_2 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2017 року (судді Кузьмич С. М., Гулид Р. М., Улицький В. З.), Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2016 року (судді Клименко О. М., Гулкевич І. З., Мартинюк В. Я.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2017 року,
У С Т А Н О В И Л А :
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправною і скасувати реєстрацію за ОСОБА_2 декларації про готовність об`єкта до експлуатації, здійснену Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Львівській області (далі - Інспекція) 25 листопада 2013 року за № ЛВ143133161136.
2. На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що є співвласником квартири АДРЕСА_1, який включено до переліку пам`яток містобудування і архітектури місцевого значення Львівської області. У результаті здійснених ОСОБА_2 будівельних робіт на горищі зазначеного будинку була створена квартира АДРЕСА_4 . У листопаді 2013 року Інспекція зареєструвала декларацію про готовність цього об`єкта до експлуатації. Позивач вважає реєстраційні дії незаконними, оскільки Інспекція не перевірила повноти даних, зазначених у декларації, та не провела перевірки з метою визначення відповідності об`єкта будівництва проектній документації, вимогам державних будівельних норм, стандартів і правил. Позивач стверджує, що будинок АДРЕСА_1 включений до переліку пам`яток містобудування і архітектури місцевого значення Львівської області, знаходиться в межах історичного ареалу м. Львова, тому будівництво відноситься до об`єктів IV категорії складності та мало бути погоджене Міністерством культури України. Таким чином, відповідач порушив порядок прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Львівський окружний адміністративний суд постановою від 12 грудня 2016 року в задоволенні позову відмовив.
4. Своє рішення суд першої інстанції мотивував тим, що учасниками правовідносин щодо реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації є замовник будівництва та відповідна інспекція державного архітектурно-будівельного контролю. Оскільки позивач не є учасником цих правовідносин і оскаржувані реєстраційні дії Інспекції не могли порушити його права, то підстав для задоволення позову немає.
5. Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 11 квітня 2017 року постанову Львівського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2016 року скасував, позов задовольнив.
6. Суд апеляційної інстанції зазначив, що відповідач, здійснюючи реєстрацію декларації про готовність об`єкта до експлуатації, не перевірив повноти та достовірності зазначених у ній відомостей. Оскільки будинок АДРЕСА_1 включений до переліку пам`яток містобудування і архітектури місцевого значення Львівської області, то наслідком незаконних дій Інспекції з реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації стало порушення культурних прав позивача.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційних скаргах вимог
7. Державна архітектурно-будівельна інспекція України у своїй касаційній скарзі просить скасувати постанови судів першої та апеляційної інстанцій і закрити провадження в адміністративній справі.
8. На переконання Інспекції, спір у цій справі не може бути предметом розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки третя особа ОСОБА_2 набув право приватної власності на об`єкт нерухомого майна, реєстрацію про готовність якого до експлуатації оскаржує позивач. З огляду на це оскарження реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації не призведе до відновлення порушеного права ОСОБА_1, зазначені дії вичерпали себе реалізацією, доводи позивача про допущені відповідачем порушення можуть бути оцінені лише при оспорюванні правомірності набуття третьою особою права власності на об`єкт нерухомого майна.
9. ОСОБА_2 у своїй касаційній скарзі просить скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2017 року, а постанову Львівського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2016 року залишити в силі. Вважає правильним висновок суду першої інстанції про те, що самі по собі оскаржувані дії Інспекції з реєстрації декларації про готовність до експлуатації об`єкта нерухомого майна не могли порушити прав позивача, який не є учасником цих правовідносин. Також зазначає, що позивач просить про захист прав, який можливий виключно в порядку цивільного судочинства.
Позиція інших учасників справи
10. Позивач ОСОБА_1 та третя особа ОСОБА_3 у своїх запереченнях (відзивах) на касаційні скарги Інспекції та ОСОБА_2 просять залишити їх без задоволення, а постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2017 року - без змін, вважаючи, що суд апеляційної інстанції ухвалив законне й обґрунтоване рішення, а наведені у касаційних скаргах доводи є безпідставними та не спростовують його висновків.
Рух касаційних скарг
11. Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалами від 26 квітня та 04 травня 2017 року відкрив касаційне провадження за скаргами відповідно ОСОБА_2 та Державної архітектурно-будівельної інспекції України.
12. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 02 жовтня 2018 року передав зазначену справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), а саме у зв`язку з тим, що учасник справи оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
13. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 17 жовтня 2018 року прийняла та призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
14. Розпорядженням голови Галицької районної адміністрації Львівської міської ради від 30 січня 2006 року № 116 затверджено висновок міжвідомчої комісії Галицького району; дозволено влаштувати житлову квартиру за рахунок площі горища будинку АДРЕСА_1 з надбудовою та влаштуванням балконів з боку дворового фасаду згідно з поданими проектними пропозиціями, влаштувати газовий агрегат індивідуального опалення та ПГ-4 на площі новоутвореної кухні згідно з технічним висновком Відкритого акціонерного товариства "Львівгаз"; новоутвореній квартирі присвоєно номер 3, враховуючи розпорядження Галицької районної адміністрації від 27 січня 2006 року № 101.
15. На підставі цього розпорядження ОСОБА_2 отримав дозвіл на виконання будівельних робіт - влаштування новоутвореної квартири АДРЕСА_4 з розширенням за рахунок площі горища, влаштуванням балконів та надбудови за вказаною адресою, який було неодноразово продовжено.
16. 25 листопада 2013 року Інспекція зареєструвала декларацію про готовність цього об`єкта до експлуатації за № ЛВ143133161136.
17. 28 листопада 2013 року за ОСОБА_2 зареєстровано право приватної власності на квартиру АДРЕСА_4, про що внесено запис до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та видано свідоцтво про право власності на квартиру від 03 грудня 2013 року.
18. Позивач, вважаючи, що реєстрація декларації про готовність цієї квартири до експлуатації є незаконною та порушує його права, звернувся до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
19. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
20. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
21. Відповідно до частини другої статті 2 КАС (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
22. На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
23. Згідно із частиною другою статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
24. Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
25. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
26. За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК) у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій та аргументів учасників справи
27. Надаючи оцінку наведеним у касаційних скаргах доводам щодо порушення судами попередніх інстанцій правил предметної юрисдикції під час розгляду цієї справи з огляду на її належність до юрисдикції цивільного, а не адміністративного суду, Велика Палата Верховного Суду виходить з таких міркувань.
28. Відповідно до усталеної правової позиції Великої Палати Верховного Суду до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
29. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, або їхніх службових чи посадових осіб є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі зазначених суб`єктів не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
30. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
31. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
32. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели дії органів державної влади, місцевого самоврядування, їхніх посадових чи службових осіб.
33. Предметом спору в справі, яка переглядається, є дії Інспекції щодо реєстрації декларації про готовність до експлуатації об`єкта нерухомого майна, а саме новоутвореної квартири АДРЕСА_4, тобто дії органу державної влади, вчинені ним як суб`єктом владних повноважень при здійсненні передбачених законом функцій.
34. Як убачається зі змісту позовної заяви, звернення до суду позивач обґрунтував порушенням своїх культурних прав як члена громади м. Львова, посилався на те, що будинок АДРЕСА_1 є об`єктом культурної спадщини, знаходиться в межах історичного ареалу м. Львова, натомість відповідно до статті 54 Конституції України держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність.