ПОСТАНОВА
Іменем України
10 липня 2019 року
Київ
справа №521/17659/17
адміністративне провадження №К/9901/4853/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про визнання протиправними дій за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Семенюк Г.В., Потапчука В.О., Шляхтицького О.І. від 18 грудня 2018 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У жовтні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася до Малиновського районного суду міста Одеси з адміністративним позовом до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - Управління ДАБК Одеської міськради, відповідач), в якому просила:
- визнати дії Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради щодо проведення позапланової перевірки по дотриманню ОСОБА_1 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт протиправними;
- скасувати наказ Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради від 04 жовтня 2017 року № 01-13/366ДАБК.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначила, що відповідачем проведено позапланову перевірку з безпосереднім виїздом на земельну ділянку позивача, за результатами якої відповідач зробив висновок про те, що в будівельному паспорті на будівництво двоповерхового житлового будинку загальною площею 298,36 кв. м, виданого Управлінням архітектури та містобудуванням Одеської міської ради, вказано недостовірну інформацію щодо площі цього будинку, зокрема на думку відповідача, вона зменшена на площу підвалу. Таким чином, загальна площа повинна складати 451,71 кв. м замість заявлених 298,3 кв. м у повідомлені про початок будівництва.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2018 року позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем без достатніх правових підстав 28 вересня 2018 року проведено перевірку дотримання ОСОБА_1 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті будівництва індивідуального житлового будинку та згідно з ДБН В.2.2-15-2005 "Житлові будинки. Основні положення" нижній поверх відповідає визначенню поверх технічний, таким чином, площа будинку складає 298,36 кв. м, що відповідає вимогам пункту 1.2 Порядку видачі будівельного паспорту забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05 липня 2011 року № 103 (далі - Порядок № 103).
П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 18 грудня 2018 року задовольнив апеляційну скаргу Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, скасував рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2018 року та прийняв нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
Задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що згідно пункту 6.3 Наказу Мінрегіонбуда України № 2 від 08 січня 2013 року "Про затвердження змін до Інструкції про порядок проведення технічної інвентаризації об`єктів нерухомого майна" загальна площа індивідуального садибного, дачного, садового будинку визначається, як сума площ приміщень. До загальної площі будинків включаються площі всіх поверхів, враховуючі мансардний, цокольний та підвальний. На цій підставі апеляційний суд дійшов до висновку, що загальна площа будинку відповідно до ескізів складає 451,71 м. кв, тобто більше допустимої (300 кв. м), відтак, Управління ДАБК Одеської міськради правильно встановило наведення позивачем у повідомленні про початок будівництва недостовірних даних, оскільки заявлена площа будинку складала 298,36 кв. м.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернулася з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати постанову апеляційного суду та залишити у силі рішення суду першої інстанції.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 15 лютого 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 25 квітня 2019 року відкрите касаційне провадження у справі № 521/17659/17, витребувано матеріали справи та запропоновано учасникам справи подати відзив на касаційну скаргу.
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 09 липня 2019 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Берназюка Я.О., суддів Желєзного І.В. та Шарапу В.М.
Учасники справи письмових клопотань не заявляли.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що у приватній власності ОСОБА_1 знаходиться земельна ділянка загальною площею 0,0548 га з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), кадастровий номер: НОМЕР_1 за адресою: АДРЕСА_1 . Згідно державного акта на право власності на земельну ділянку серії НОМЕР_2 від 27 жовтня 2006 року зареєстровано у Книзі запису реєстрації декларації актів на право власності на землю за № 010650501412. Відповідно до довідки з Адресного реєстру м. Одеси про відповідність адреси об`єкта нерухомого майна (земельної ділянки) від 07 березня 2012 року № 340154/2, наданої Юридичним департаментом Одеської міської ради, відповідно до якої адреса об`єкта нерухомого майна (земельної ділянки), розташованої за адресою: АДРЕСА_1, відповідає наступній адресі, зареєстрованій в Адресному реєстрі м. Одеси: АДРЕСА_2 на підставі рішень Одеської міської ради від 19 листопада 2005 року № 4858-ІV та від 10 липня 2008 року № 2953-V.
26 квітня 2017 року Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради видано будівельний паспорт на двоповерховий індивідуальний житловий будинок загальною площею 298,36 кв. м, за адресою: АДРЕСА_2 № 01-07/ 83 від 26 квітня 2017 року.
19 вересня 2017 року Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради зареєстровано повідомлення про початок виконання будівельних робіт № ОД 061172622117 від 19 вересня 2017 року з будівництва індивідуального житлового будинку за адресою: АДРЕСА_2 .
На підставі наказу начальника Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради № 01-13/251ДАБК від 29 червня 2017 року, направлення від 25 вересня 2017 року № 000986 та необхідності перевірки даних, наведених у повідомленні про початок виконання будівельних робіт, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорту (вх. № 01-18/258-и/в від 25 вересня 2017 року), проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_2 у період з 25 вересня 2017 року по 28 вересня 2017 року.
Наказом Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради від 04 жовтня 2017 року № 01-13/366 ДАБІ скасовано право на виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта № ОД 061172622117.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суд апеляційної інстанції, не зазначивши норм матеріального права, які неправильно застосовані судом першої інстанції, або норм процесуального права, які ним порушені, скасував рішення суду першої інстанції, виходячи лише з доводів апеляційної скарги, які не підтверджені належними та допустимим доказами.
Також скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов до помилкового висновку про те, що площа технічних приміщень включається до площі житлового будинку, яка має визначатися з урахуванням державних будівельних норм ДБН В.2.2-15-2005 "Житлові будинки. Основні положення". Натомість суд першої інстанції правильно встановив, що площа житлового будинку складає 298,36 кв. м, оскільки до неї не включається площа технічних приміщень.
Від учасників справи відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_1 не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року відповідає не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованим з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження Управління ДАБК Одеської міськради у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 553).
Згідно з положеннями частини першої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначено Порядком № 553.
Відповідно до пункту 7 Порядку № 553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є:
подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням;
необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;
виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;
перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю;
вимога головного інспектора будівельного нагляду Держархбудінспекції щодо проведення перевірки за наявності підстав, встановлених законом;
звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Згідно з положеннями пункту 9 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
Відповідно до пункту 14 Порядку № 553 суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний, зокрема, надавати документи, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та надати копію направлення для проведення позапланової перевірки.
Пунктом 16 Порядку № 553 передбачено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис).
У приписі обов`язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком (пункт 17 Порядку № 553).
Відповідно до пункту 18 Порядку № 553 керівникові кожного суб`єкта містобудування, щодо якого складений акт перевірки, або його уповноваженій особі надається по одному примірнику такого акта. Один примірник акта перевірки залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю.
Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку, та керівником суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, або його уповноваженою особою, в останній день перевірки.
Завірена належним чином копія акта, складеного посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю за результатами проведеної на об`єкті будівництва перевірки, щодо невиконання приписів, виданих органом державного архітектурно-будівельного контролю генеральному підряднику (підряднику), стосовно порушень вимог нормативно-правових актів, будівельних норм та нормативних документів у сфері містобудівної діяльності, затверджених проектних рішень під час будівництва об`єктів та/або зупинення підготовчих та будівельних робіт надсилається до апарату Держархбудінспекції як органу ліцензування для прийняття відповідного рішення.
Пунктом 19 Порядку № 533 також передбачено, що припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Припис підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку.
Якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта.
У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис.
У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням (пункт 21 Порядку № 533).
Із системного аналізу наведених правових норм можна дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Перевірка проводиться у присутності суб`єкта містобудівної діяльності або його представника. При цьому, копії акта перевірки та припису мають бути вручені суб`єкту містобудівної діяльності, а у разі відмови останніх від їх отримання, у відповідних документах робиться відмітка про відмову від підпису та надсилаються рекомендованим листом з повідомленням.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19 червня 2018 року у справі № №810/3517/17, від 22 жовтня 2018 року у справі № 153/876/17.
Як встановлено судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів, позапланова перевірка проведена на підставі наказу начальника Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради № 01-13/251ДАБК від 29 червня 2017 року, з метою перевірки даних, наведених у повідомленні про початок виконання будівельних робіт, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорт (вх. № 01-18/258-и/в від 25 вересня 2017 року).