ПОСТАНОВА
Іменем України
10 липня 2019 року
Київ
справа №299/1914/17-а
адміністративне провадження №К/9901/65071/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,
суддів - Бевзенка В.М.,
Шевцової Н.В.,
розглянувши у письмовому провадженні
касаційну скаргу ОСОБА_1
на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2018 року (головуючий суддя - Заверуха О.Б., судді - Ніколін В.В., Онишкевич Т.В.)
у справі № 299/1914//17
за позовом ОСОБА_1
до Теківської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області,
треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача- ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11
про визнання дій протиправними та скасування рішення, -
в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.
Короткий зміст позовних вимог.
1. В червні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач, скаржник, ОСОБА_1 ) звернувся до Виноградівського районного суду Закарпатської області з адміністративним позовом до Теківської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області (далі - відповідач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача- ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, в якому просив:
1.1. визнати протиправною бездіяльність щодо неоприлюднення проектів рішень Теківської сільської ради сімнадцятої сесії сьомого скликання від 23 червня 2017 року за 20 днів до дати їх розгляду;
1.2. визнати протиправними та скасувати рішення від 23 червня 2017 року № 220 "Про структуру і чисельність апарату сільської ради" та № 221 "Про затвердження штатного розпису на 26 травня 2017 року".
Короткий зміст рішення суду першої інстанції.
2. Рішенням Виноградівського районного суду Закарпатської області від 13 квітня 2018 року позов ОСОБА_1, в інтересах якого діє адвокат Нечаєв Валерій Валерійович, до Теківської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, про визнання дій протиправними та скасування рішення задоволено:
2.1. Визнано бездіяльність Теківської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області щодо неоприлюднення проектів рішень Теківської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області сімнадцятої сесії сьомого скликання від 23 червня 2017 року за 20 днів до дати їх розгляду - протиправною.
2.2. Визнано протиправним та скасовано рішення Теківської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області сімнадцятої сесії сьомого скликання від 23 червня 2017 року, а саме: рішення №220 "Про структуру і чисельність апарату сільської ради" та рішення № 221 "Про затвердження штатного розпису на 26 травня 2017 року".
2.3. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Теківської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області (с.Теково, вул. Дружби, 183, Виноградівського району Закарпатської області, код ЄДРПОУ 04349194) на користь ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, ІПН НОМЕР_1, мешканця АДРЕСА_1 понесені ним судові витрати, а саме: 1280 (одну тисячу двісті вісімдесят) грн. судового збору та 4480 (чотири тисячі чотириста вісімдесят) грн. витрат на професійну правничу допомогу.
2.4. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Теківської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області (с.Теково, вул. Дружби, 183, Виноградівського району Закарпатської області, код ЄДРПОУ 04349194) на користь держави 1280 (одну тисячу двісті вісімдесят) грн. судового збору.
3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що, згідно положень ст. 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт органів місцевого самоврядування мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктами правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Позивач, як член територіальної громади с. Теково, є співвласником майна, та має право брати участь у розпорядженні бюджетними коштами та в інших питаннях, що стосуються діяльності села. Суд вважає, що вказаними спірними рішеннями Теківської сільської ради були порушені права та інтереси позивача ОСОБА_1 як члена територіальної громади та як працівника сільської ради, зокрема, якого, в ході розгляду судом даної справи, було звільнено із займаної посади. Також суд встановив, що всупереч наведеній вимозі Закону України "Про доступ до публічної інформації", Теківська сільська рада не опублікувала оскаржувані рішення за 20 днів до їх прийняття, що грубо порушує законодавство про публічну інформацію. Вимога частини третьої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" обумовлена тим, що внесення проектів рішень без попереднього оприлюднення може призводити до зловживань. Тому така практика внесення проектів рішень є допустимою лише в дійсно екстрених ситуаціях - під час стихійних лих, техногенних аварій і катастроф, інших надзвичайних подій та обставин непереборної сили. В селі Теково надзвичайних та екстрених ситуацій - стихійних лих та аварій з 01.06.2017 року і в подальшому не було, тоді підстави для не опублікування відсутні. Крім того, Суд встановив, що діями відповідача, як розпорядника інфомації, порушено порядок скликання сесії сільської ради та процедуру підготовки питань до розгляду на сесії, що в свою чергу, призвело до прийняття протиправних рішень, які підлягають скасуванню. Пунктом 6 ч. 3 ст. 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та пунктом 6 розділу 2 Регламенту Теківської сільської ради визначено, що сільський голова вносить на розгляд ради пропозиції щодо структури і штату виконавчих органів ради, апарату ради та її виконавчого комітету. Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 26 цього ж Закону виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується питання затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин). Однак з тексту оскаржуваних рішень взагалі не вбачається факт звернення чи внесення пропозиції сільського голови щодо структури та штатного розпису сільської ради. Штатний розпис підготовлено головним бухгалтером сільської ради, що є порушенням процедури, визначеної Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Регламентом сільської ради.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції.
4. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2018 року апеляційну скаргу Теківської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області задоволено повністю:
4.1. Рішення Виноградівського районного суду Закарпатської області від 13 квітня 2018 року у справі № 299/1914/17 - скасовано та прийнято нове, яким в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено повністю.
5. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції прийшов до висновку про відсутність обов`язку в розпорядника інформації, в даному випадку - Теківської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області, оприлюднювати проекти рішень про структуру і чисельність сільської ради та штатний розпис, з огляду на те, що такі рішення є внутрішньо організаційними. В той же час колегія суддів зазначила, що з огляду на те, що фінансування виплат заробітної плати працівників Теківської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області здійснюється за рахунок бюджетних коштів, відомості про структуру і чисельність сільської ради та її штатний розпис не передбачають зазначення персональних даних осіб, які займають відповідні посади за цим штатним розписом, така інформаціє не є інформацією з обмеженим доступом, а відтак може бути надана для ознайомлення за відповідними запитами. Також суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність порушення сільським головою Теківської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області норм статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" в частині невнесення на розгляд сесії ради пропозиції щодо структури апарату ради та її штату, оскільки з долученого до матеріалів справи Регламенту роботи сесії сільської ради від 23.06.2017 року слідує, що прийняттю оскаржуваних рішень сільської ради № 220 та 221 передувало заслуховування сільською радою сільського голови Пенкофера М.А., який у своєму виступі зазначав про необхідність затвердження структури і чисельності апарату сільської ради та відповідного штатного розпису. Колегія суддів також відхилила доводи позивача про те, що в порушення вимог статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відома депутатів і населення не було доведено інформацію про скликання сесії ради, оскільки в матеріалах справи міститься розпорядження Теківського сільського голови № 24 від 12.06.2017, відповідно до якого повідомлялось про скликання сесії 23.06.2017 року о 15.00 год. в приміщенні адміністративного будинку сільської ради. Крім того, суд вказав, що прийняття рішення про структуру і чисельність апарату сільської ради та штатного розпису є виключною компетенцією сільської ради, а відтак адміністративний суд не може втручатись в дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями визначеними ст. 2 КАС України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень).
6. 29 жовтня 2018 року на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2018 року, в якій скаржник просить скасувати зазначене рішення суду та залишити в силі рішення Виноградівського районного суду Закарпатської області від 13 квітня 2018 року.
7. В обґрунтування поданої касаційної скарги ОСОБА_1 вказує на те, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано приписи статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації". Так, частини 1,2 даної статті вказують на обов`язок оприлюднення вже прийнятих актів, а частина 3 - на обов`язок оприлюднення за 20 днів проектів актів органів місцевого самоврядування. Суд апеляційної інстанції, як стверджує позивач, у спірних правовідносинах, застосував приписи частини1,2 статті 15, в той час, як застосуванню підлягали норми частини 3 даної статті. Так, приписами частини 3 передбачається, що проекти нормативно - правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття. Ця частина, на думку скаржника, не містить жодних посилань на внутрішньо-організаційні акти чи на будь - які інші виключення. Надаючи оцінку штатним розписам та їх визначенню в національному законодавстві, апеляційний суд проігнорував ту обставину, що вони викладені у формі рішень сесії ради органу місцевого самоврядування, а тому не можуть не бути оприлюдненні за 20 днів до їх прийняття. Крім того, скаржник не погоджується із висновком суду апеляційної інстанції щодо віднесення штатного розпису до внутрішньо-організаційних та таких, які не підлягають оприлюдненню, вказуючи на довільне тлумачення судом даного поняття. Так, оскільки штатний розпис оформляється рішенням сесії ради - то такий проект публікується в обов`язковому порядку. Крім того, оскаржуване рішення стосується не тільки штатного розпису, але питання стосовно структури і штатної чисельності апарату сільської ради, що є актом нормативного значення та поширюється на невизначене коло осіб, стосується бюджету та фінансування місцевої громади, а відтак, не може бути визнано внутрішньо-організаційним та обов`язково підлягає публічному обговоренню. Крім того, скаржник зазначає, що він є тією належною особою, яка, за правилами ч. 2 ст. 171 КАС має право оскаржувати нормативно - правовий акт, оскільки щодо позивача такий акт застосовано та останній вплинув на його трудові права, внаслідок чого його було звільнено з посади.
8. Відповідачем та третіми особами відзивів на подану касаційну скаргу не подано, що не перешкоджає її розгляду по суті.
9. Ухвалою Верховного Суду від 06 грудня 2018 року за даною касаційною скаргою відкрито касаційне провадження.
10. Ухвалою Верховного Суду від 09 липня 2019 року касаційну скаргу ОСОБА_1 призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ.
11. З 01 листопада 2002 року позивач працював на посаді землевпорядника Теківської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області.
12. 23 червня 2017 року Теківська сільська рада Виноградівського району Закарпатської області провела сімнадцяту сесію сьомого скликання, на якій було прийнято ряд рішень, зокрема рішення № 220 "Про структуру і чисельність апарату сільської ради" та рішення № 221 "Про затвердження штатного розпису на 26 травня 2017 року".
13. Рішенням № 220 від 23 червня 2017 року "Про структуру і чисельність апарату сільської ради" вирішено: 1. Затвердити структуру і чисельність апарату Теківської сільської ради. 2. Сільському голові при запровадженні змін в організації праці забезпечити дотримання прав працівників апарату сільської ради. 3. Доручити головному бухгалтеру сільської ради розробити штатний розпис відповідно до затвердженої структури і чисельності апарату. 4. Затвердити посадові інструкції працівників апарату сільської ради. 5. Визнати таким, що втратило чинність рішення сільської ради від 12 січня 2017 року №177 Про затвердження штатного розпису на 01 січня 2017 року.