ПОСТАНОВА
Іменем України
03 липня 2019 року
Київ
справа №464/7343/17
касаційне провадження №К/9901/14697/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Саприкіної І.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові на рішення Сихівського районного суду м. Львова (головуючий суддя - Чорна С.З.) від 10.09.2018 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду (головуючий суддя - Матковська З.М., судді: Запотічний І.І., Шавель Р.М.) від 17.04.2019 у справі №464/7343/17 (№857/2793/18) за позовом ОСОБА_1 до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: ОСОБА_2, ОСОБА_3 про скасування припису та постанови,
В С Т А Н О В И В:
У листопаді 2017 року ОСОБА_1 звернулась до Сихівського районного суду м. Львова із позовами до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові, треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 (об`єднані в одне провадження ухвалою суду від 29.03.2018 та присвоєний єдиний унікальний номер справи №464/7343/17), у яких просила:
скасувати припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10.10.2017;
скасувати постанови №0006-вих-5086/184 від 15.11.2017 по справі про адміністративне правопорушення щодо притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за ч.5 ст.96 КУпАП та №0006-вих-5091/185 від 16.11.2017 по справі про адміністративне правопорушення щодо притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за ч.1 ст.96 КУпАП.
В обґрунтування позовних вимог позивач вказала на те, що висновки перевіряючих щодо встановлених під час проведеної перевірки порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил при виконанні підготовчих та будівельних робіт ґрунтуються фактично на припущеннях посадових осіб відповідача, оскільки ОСОБА_1 жодних робіт з реконструкції квартири шляхом прибудови не проводила, а навпаки велись роботи з приведення до попереднього стану складових частини кв. АДРЕСА_1 на виконання судового рішення у справі АДРЕСА_1-41/2006р. Також позивач вказала на те, що як під час перевірки, так і під час оформлення її результатів, мали місце процедурні порушення з боку перевіряючих. Відтак, складений припис за результатами проведених заходів, як і постанови про притягнення позивача до адмінвідповідальності, є необґрунтованими та підлягають скасуванню.
Рішенням Сихівського районного суду м. Львова від 10.09.2018 адміністративний позов задоволено повністю: визнано протиправними дії Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові щодо складення припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10.10.2017 та щодо складення постанов №0006-вих-5086/184 від 15.11.2017 та від 16.11.2017 №0006-вих-5091/185 по справах про адміністративне правопорушення про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за ч.ч.1,5 ст.96 КУпАП; скасовано припис Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові від 10.10.2017 та постанови Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові від 15.11.2017 №0006-вих-5086/184, від 16.11.2017 №0006-вих-5091/185.
Ухвалюючи зазначене рішення, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не доведено встановлених у ході проведеної перевірки обставин, зокрема, що виявлені відповідачем у 2017 році споруди є відмінними від самочинно зведених позивачем у 2006 році, щодо яких судом вирішений спір шляхом зобов`язання позивача знести самовільно збудовані приміщення та привести до попереднього стану складові квартири кв. АДРЕСА_1 .
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.04.2019 рішення Сихівського районного суду м. Львова від 10.09.2018 скасовано, прийнято нове рішення про часткове задоволення позову, яким скасовано постанову Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові №0006-вих-5086/184 від 15.11.2017 та закрито справу про адміністративне правопорушення; скасовано постанову Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові №0006-вих-5091/185 від 16.11.2017 та закрито справу про адміністративне правопорушення; скасовано припис Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові від 10.10.2017.
Приймаючи вказане рішення, суд апеляційної інстанцій виходив з недоведеності Інспекцією виявлених у ході перевірки порушень. При цьому, суд апеляційної інстанції констатував, що на спірному об`єкті проводяться роботи по виконанню рішення суду щодо приведення будинку та господарських споруд у попередній стан шляхом демонтажу самочинно зведених будівель. Щодо притягнення позивача до адмінвідповідальності суд виходив з того, що постанови по справах про адміністративне правопорушення містять недоліки у їх оформленні, а належним способом захисту порушеного права позивача є їх скасування та закриття справи про адміністративне правопорушення.
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, 20.05.2019 Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові подала касаційну скаргу, у якій з посиланням на порушення судами норм матеріального права просить суд касаційної інстанції скасувати зазначені судові рішення в частині задоволених позовних вимог про скасування припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10.10.2017 та ухвалити в цій частині нове рішення про відмову у задоволенні позову. Рішення судів попередніх інстанцій в частині задоволених позовних вимог щодо скасування постанов по справах про адміністративне правопорушення від 15.11.2017 №0006-вих-5086/184 та від 16.11.2017 №0006-вих-5091/185 скаржником не оскаржуються, а отже, у межах цього касаційного провадження судом вищої інстанції не переглядаються.
В обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач посилається на неповне з`ясування судами першої та апеляційної інстанцій обставин справи, зокрема, вказує на те, що висновки суду про те, що позивачем дійсно проводяться роботи по знесенню самовільно збудованих об`єктів матеріалами справи не підтверджені, в той час, як Інспекцією надано докази (фотографії), які свідчать, що позивачем продовжуються роботи з будівництва об`єкту, а не його демонтажу.
Ухвалою Верховного Суду від 29.05.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 01.07.2019 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до ст. 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
На адресу суду від позивача та третьої особи - ОСОБА_2 надійшли відзиви на касаційну скаргу, в якому з посиланням на вірне застосування судами попередніх інстанцій норм права та повне з`ясування обставин справи просили Верховний Суд залишити касаційну скаргу відповідача без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
Третя особа - ОСОБА_3 правом на подання відзиву не скористалась.
Переглядаючи оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевіряючи дотримання судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права при встановленні фактичних обставин у справі та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на таке.
Судами попередніх інстанцій у межах спірних правовідносин встановлено, що посадовими особами Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м.Львові проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання ОСОБА_1 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті: "Реконструкція квартири АДРЕСА_1 шляхом прибудови за адресою: АДРЕСА_1 ", за результатами якого складено акт НОМЕР_1/664-ПП. Підставою для призначення позапланового заходу слугувало звернення гр. ОСОБА_3 від 05.10.2017 (зареєстроване у Центрі надання адміністративних послуг Львівської міської ради 05.10.2017 за №З-К-86901-0006).
У ході проведеного позапланового заходу з державного нагляду (контролю) встановлено, що позивачем за адресою АДРЕСА_1 проводиться реконструкція квартири АДРЕСА_1 шляхом прибудови до вказаного будинку споруди розміром 12,2х11,5 м на земельній ділянці, яка перебуває у комунальній власності Львівської міської ради. До перевірки ОСОБА_1 не представлено жодних документів на об`єкт, що перевіряється, а саме: не надані документи на право власності чи користування земельною ділянкою, проектну та дозвільну документацію, будівництво споруди ведеться без дотримання відстані до меж сусідньої ділянки. Об`єкт будівництва за його ознаками та характеристиками перевіряючими віднесено до класу наслідків (відповідальності) СС1.
На підставі акту перевірки та встановлених порушень, Інспекцією винесено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10.10.2017, яким від ОСОБА_1 вимагалось в термін один місяць привести житловий будинок АДРЕСА_1 до попереднього стану шляхом демонтажу прибудованої споруди розміром 12х11,5 м до житлового будинку.
Зазначений припис і є предметом оскарження у цій справі.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
За змістом ст. 41 Закону України №3038-VI від 17.02.2011 "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин; надалі Закон №3038-VI) державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки, у тому числі є, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, зокрема: видавати обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням фото-, аудіо- та відеотехніки.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначена Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Порядок №553).
Відповідно до п. 5 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки, зокрема, є звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та надати копію направлення для проведення позапланової перевірки (п. 7 Порядку).
Згідно п. 8 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
За змістом п. 11 цього Порядку посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час проведення перевірки мають право: безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи, зокрема, щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням фото-, аудіо- та відеотехніки.
Пунктом 13 Порядку №553 передбачено, що Суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства, перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень, бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю, подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акту перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.
Суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний: допускати посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки за умови дотримання ними порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, одержувати примірник припису органу державного архітектурно-будівельного контролю за результатами здійсненого планового чи позапланового заходу; виконувати вимоги органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності (п. 14 цього Порядку).
Згідно приписів п. п. 15-18, 21 Порядку №553 форми актів та інших документів, які складаються під час або за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджуються Мінрегіоном.
За результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акту перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис). У приписі обов`язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком.
Керівникові кожного суб`єкта містобудування, щодо якого складений акт перевірки, або його уповноваженій особі надається по одному примірнику такого акту. Один примірник акту перевірки залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю.
Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку, та керівником суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, або його уповноваженою особою, в останній день перевірки.
У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припис, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис.
У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акту та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.
Отже, системний аналіз зазначеної норми свідчить, що орган державного архітектурно-будівельного контролю здійснює, в т. ч., позапланові заходи з перевірки додержання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання ними підготовчих та будівельних робіт, результати яких оформлюються актом перевірки та у разі встановлення порушень виносить обов`язкові для виконання приписи. Позапланова перевірка здійснюється за умови пред`явлення посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю службового посвідчення, а також надання суб`єкту містобудування копії направлення для проведення позапланової перевірки. Суб`єкт містобудування, за умови дотримання посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, зобов`язаний допустити таких до проведення перевірки. Результати позапланового заходу оформлюються актом перевірки, який в останній день перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю та суб`єктом містобудування. У разі відмови суб`єкта містобудування від підписання такого акту посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у ньому відповідний запис та надсилає його поштовим зв`язком.
Суд апеляційної інстанцій вказав на те, що оскільки у акті перевірки та приписі відсутні підписи свідків, які б могли підтвердити, те що ОСОБА_1 була присутня під час позапланової перевірки та відмовилась від підписання документів, такі обставини є непідтвердженими.
З цього приводу Верховний Суд звертає увагу суду апеляційної інстанції на те, що ані Законом №3038-VI, ані Порядком №553 не вимагається від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю, у разі відмови суб`єкта містобудування від підписання акту та припису збирати показання свідків щодо факту відмови. Більш того, затверджена в установленому порядку форма акту та припису не містить граф для засвідчення свідками факту відмови суб`єкта містобудування від підписання документів, оформлених за результатами проведеного позапланового заходу.